赵旭：网运分离是铁路改革核心
摘要：
铁路体制改革大幕开启，不是接下来还要进一步细拆？如何拆分，是"横切"为几个网运合一的铁路公司，还是"竖切"为网运分离，保留一张铁路网，由不同公司竞价租网？如何引入民间资本进入铁路网建？
铁路体制改革大幕开启，改革框架和思路在这次国务院大部制改革中出台。按照政企分开原则，撤销铁道部，成立铁路局，直属交通部。交通部承担铁路的规划职能，铁路局成为具体的执行机构。同时成立中国铁路总公司，注册资本 10360 亿，负责具体的运营。实际上，这仅仅是铁路体制改革的第一步，接下来还有更艰巨的工作要做。是不是接下来还要进一步细拆？如何拆分，是"横切"为几个网运合一的铁路公司，还是"竖切"为网运分离，保留一张铁路网，由不同公司竞价租网？如何引入民间资本进入铁路网建？以及如何看待铁路票价市场化后可能的票价上浮的问题等等，就这些问题，本报专访了天则经济研究所研究员赵旭。
债务承担或有附加条件
南方都市报
(
以下简称南都
)
：
千呼万唤始出来，铁路体制改革终于按照政企分开的原则进行，在你的预料之中吗？
赵旭：
意料之中。政企分开方向无疑是正确的，它是铁路体制改革最基础性的工作，是第一步。若政企还是搅合在一块，铁路体制是按照企业的逻辑改，还是按照政府机关的逻辑改，不清楚，改革就没有办法着手进行。按照企业的逻辑，就是要经营，要核算成本，要追求收益，要按照市场的逻辑进行。而政府的逻辑是监管与被监管、指挥与服从。
现在在大部制下，政府职能调整的方向是行政权力内部的决策、执行、监督职能分离，未来交通部可能是决策部委，下属的铁路局作为一个执行、监管机构，中国铁路总公司按照企业原则，负责经营。这个逻辑和思路很清晰，但这只是第一步，后面才是攻坚战，就是如何进一步改革中国铁路总公司，它是作为唯一的铁路企业固化下来，还是继续拆分改革，要等下一步的改革方案和细则出台才能知道。
南都：
铁道部的负债剥离一直是这次改革的关注重点。日前决策层也透露了，占铁路总资产约三分之二，近 2.6 万亿的负债由中国铁路总公司承担，这会不会对新成立的铁路总公司构成巨大压力？
赵旭：
债务只能由中国铁路总公司来继承，不可能转给交通部。在中国有一条铁律，就是严禁政府部门向银行贷款，政府的负债只能是发公债的形式，不能做经营性负债。铁道部原来政企不分，它是以企业经营的名义向银行贷款，它有收入，有现金流，经过评估有还款能力，银行就给它贷款。这些欠债大部分是银行贷款，所以这些债务不可能由交通部承担。
这些债务由中国铁路总公司承担，是不是由国家财政来兜底，目前还不清楚。但我想财政还是有兜底的责任。因为铁道部原来是政府机关，是国务院直属的一个部委，银行之所以贷款给它，可能隐含着它不会破产，有财政支撑的假设。当然这 2 .6 万亿负债不会都成为坏账，可能有部分坏账。但既然它是一个债务，就有债权人，具体如何处理，并不是由债务人单方面说了就算的。债务转给铁路总公司后，属于债务主体变更，这个变更的过程要附加什么条件，要由债务人和债权人双方去谈的。
债务全部转给新成立的铁路总公司，当然会对它产生巨大的影响，比如资产负债表，比如现金流，比如后继的融资能力等都会受到影响。另外，还要看铁路总公司下一步怎么改，比如是以各个铁路分局为主体成立分公司，还是让他们成为独立公司，网运要不要分离，客运和货运要不要分离等，这些后续的改革都会影响到债务如何划分。
"竖切"比"横切"竞争更充分
南都：
政企分开只是第一步，接下来要做的改革是什么？
赵旭：
把监管的职能安顿好后，剩下的就是经营这块了。就是如何拆分中国铁路总公司，前些年讨论得也比较多。基础的方案主要是两种，一种是"横切"，一种是"竖切"。所谓"横切"，就是按照地域原则，把全国划分为一些片区，成立不同的铁路公司，这些公司都各自拥有路网并负责运营，也就是网运是合一的。第二个方案就是"竖切"，对产业的上下游进行切分，也就是网运分离：以路网资产为基础成立一个路网公司，路网公司只负责路网的投资、建设、维护以及调度，但不负责运营；同时成立若干运营公司，通过竞争方式获得路网的使用权，也通过向消费者提供不同的运输产品展开竞争。
当然，所谓"横切"和"竖切"只是两种基础方案，具体选择并不是只能"二选一"，而是要根据中国的具体情况设计改革方案，很有可能是某种"组合"方案。比如日本模式就兼具"横切"和"竖切"的特点：日本将国铁 ( 改革前的铁路总公司 ) 按区域分为六个网运合一的客运公司，但同时又设立了一个拥有全国专营权的货运公司，货运公司不拥有路网，而是通过租赁从各个客运公司取得路网的使用权。
之前中国有一些行业改革的经验是可以借鉴的。比如说电力改革，就是采用了网运分离的方式，成立了国家电网和南方电网，发电部分则成立了五大发电公司和其他一些规模较小的地方发电公司。但电力改革只完成了一半，后续的输配分离、竞价上网等改革方案被搁置了。
电信业 ( 固话和宽带 ) 的改革则是采用了"横切"的方式，形成了南电信、北联通的格局，是网运合一的。结果在固话和宽带领域，竞争仍然不充分。中移动虽然获得了全业务牌照，但在固话和宽带领域获得的份额非常低。真正的竞争在移动通信领域，特点是建网的成本不高，无线网络建网的成本主要是架设一些基站，各个运营商都可以做到，所以移动通信的竞争就要充分得多。
南都：
你个人是赞成"横切"还是"竖切"？
赵旭：
我个人是赞成"网运分离"，因为"网运分离"是实现直接竞争的基础，理应成为下一步改革的核心。网运合一的话，很难展开竞争。可以以电信领域为例，它是采用典型的"横切"的方式，结果导致固话和宽带的竞争不充分，至今仍然是南电信、北联通的垄断格局。现在宽带问题那么多，主要就是因为联通和电信两家分别控制了骨干网，其他的宽带服务商必然向它们租用骨干网的带宽，它们就通过控制带宽的批发价格来抵制竞争，结果是宽带价格迟迟降不下来，服务也跟不上，消费者没有得到市场竞争带来的好处。如今消费者享受到电信领域竞争的好处很大程度上是源于技术进步，移动通信逐步成为主流，使固话这块业务变得越来越不重要，未来随着 4G 的推广，宽带的重要性也会下降。
铁路的网络效应更大、更强，铁路路网的建设成本非常高，比宽带网络的铺设成本高多了。铁路总公司如果"横切"成几个区域性的铁路公司，各区域公司由于控制了辖区内的铁路网络，其他公司的业务很难延伸过来或很容易被排挤出去，真正意义上的市场竞争就难展开。届时，所谓的"竞争"可能就只是"标杆"竞争，就是看看谁的成本低，效益好，而不是真正的、直接的竞争，比如设计、提供各种不同的产品和服务来争夺市场份额。
南都：
但对"网运分离"的方案也有些担心，比如说如何确保安全，统一调度等问题。
赵旭：
的确是的，解决的路径就是技术进步，随着铁路技术和信息技术的发展，这些问题是完全可以解决的。还有一个问题就是"网间结算"，这个可能会复杂一点，解决问题的钥匙也是技术进步。像欧盟以"网运分离"为主的模式，也提供了很好的经验可以总结移植。
政企分离能吸纳民间资本
南都：
您估计最终完成改革需要多长时间？
赵旭：
这个很难估计。中国铁路有两个特点，一是中国铁路的规模大，美国、日本和欧盟都不能比；二是铁路在中国交通运输中，无论是客运还是货运，所占有的份额都很大，这也是美日欧不能比的。观察电力系统的改革，虽然实现了网运分离，还成立了专门的监管机构，但改革过程中遇到了障碍，成了一个半拉子工程，相比之下，铁路系统的改革更要复杂得多。所以，铁路系统的改革可能要更谨慎一些，历时更长一些，具体的改革方案和思路可能要在过程中逐步完善，在改革过程中还可能碰到难以预见的问题。一个好的改革方法是不妨先在一些局部地区做试点，比如现在新建起来的高铁这块，与原有的系统相对独立，就不妨独立出来，做一些尝试。还有一些独立的运输专线，也可以先试。
南都：
铁路网络建设要引入民间资本问题，一直是大家关注的焦点。这次盛光祖也谈到了这点，表示欢迎。
赵旭：
之前铁路系统政企合一，它不是一个单纯的经营主体，民间资本就很难参与。但当时的铁道部门非常聪明，它居然能够从中发现一条道路，吸引社会资本投资。投完以后通过一个机制收回来，就是要求运营托管给铁道部门，它的理由就是调度统一，安全等理由，运营仍是一个坚实的整体。这样做实际上一些进入的民间资本，只是拿到约定的投资回报。严格来说，它更像是铁道部向民间的融资，像借款。
所以，民间资本对此是有疑虑，它不像真正的投资享有经营权、决策权，结果是外资和社会资本进入不多。这套体制原来之所以成功，是因为地方政府出钱。以前铁道部和 30 个省都签了省部合作协议，这实际上还是变成了政府投资，不过换成了地方的投资而已。
所以，只有政企分离，民间资本谈判的对象变成了独立核算的铁路企业，才可以谈股份、经营权，谈产品设计，谈风险控制等等，民间资本才有可能进入。
市场竞争会激发创新潜力
南都：
这次盛光祖也表态了，成立了中国铁路总公司以后，铁路运费，尤其是客运的票价将按照市场机制定价，很多人担心火车票价会上涨。
赵旭：
票价市场化的结果不见得就是涨价，也有可能是降价，尤其是现在的高铁价格，很多线路上座率很低的，这就意味着定价过高了，应该降价。
无论是在客运还是在货运上，铁路虽然是垄断的，但价格也不完全是由铁路自己说了算的，因为铁路要面对替代竞争，要面临着公路运输和空运、海运的竞争。票价定价过高，可能很多人都不坐火车而改坐汽车或飞机了。比如，高铁在广深线上，它基本上已经把公路大巴运输击垮了，但在更长的线路上，高铁就没有飞机有优势。
南都：
这是市场竞争带来的好处。
赵旭：
是，要从更广的视野来看市场定价，而不能仅仅看客运车票价格的可能上涨。竞争的结果是产品丰富化，有不同的产品出现，一些服务质量也会上来。
之前在铁道部独家垄断的情况下，有了动车就把很多普通列车车次取消了，有了高铁就又把好多动车车次取消了，逼迫消费者坐高铁，不是有个词叫"被高铁"吗，实际上在那个时候，铁路票价就已经被铁道部提高了。
关键是，在竞争的情形下，市场有不同的需求，供给者就会提供不同的产品和服务。市场定价后，只要有需求，一些票价低的动车、普通列车可能又回来了。
只要有需求，企业还会开发出很多"联运"产品出来，比如说"空铁联运"、"公铁联运"、"船铁联运"等，做到无缝连接，使得乘客的出行变得更方便。像我们从北京去科隆，买一张去法兰克福的机票就可以了，法兰克福到科隆的火车票是随机票赠送的。现在铁路是个行政化的怪物，不改革，不实行市场定价，没有竞争压力，也就根本不考虑如何提供差异化的产品。
不单是客运，可能还包括货运。只要回到市场定价，竞争起来，铁路企业也会跟着设计出很多差异化产品，这对于企业降低物流成本是非常好的消息。铁路运输是成本较低的方式，它市场化以后，各种运输方式就可以通过市场进行充分的整合。比如现在的民营快递公司，已经有了很高的服务和管理水平，消费者在邮件发出后，可以随时查看邮件到哪个地方了。未来这些民营企业就可以通过并购、整合更上一层楼，不仅可以购买货运飞机、轮船和车队，还有可能购买铁路货运公司，形成"马士基"这样的物流业巨头。这对中国整个的运输业、物流业的影响巨大，可以说是革命性的，中国经济，企业和每个人都会从中收益的。
所以我们要看到，市场竞争的好处不仅仅在于票价的降低，更重要的，是市场所激发的创新的潜力，而这正是转变经济发展方式、调整经济结构的枢要所在。
□南都评论记者 陈建利
2013-03-17
文章来源：
南都网
文章版权归原作者所有。
