盛洪：如何改善城市公共治理
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嘉宾访谈
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10 月 10 日 15:00 ，北京天则经济研究所所长和山东大学经济研究中心教授盛洪做客人民网强国论坛，以"如何改善城市公共治理"为题与网友在线交流。 [09:23]
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盛洪
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各位网友，大家好，我是盛洪，很高兴今天和大家交流。 [15:10]
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网友涵塘鹤影
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城市公共治理的概念对我们老百姓和广大网友来说可能比较陌生，您能给我们简要介绍下什么是城市公共治理吗？研究城市公共治理对城市建设和市民生活质量的提高有哪些意义？ [15:12]
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盛洪
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公共治理相对于私人领域来说，老百姓的生活很多是私人能决定的，比如说买套房子，买个电视，当然很多城市生活的一些方面，它是公共的，也就是说，老百姓自己没法决定，企业也不好提供，比如说公共的秩序、安全，还有公共的一些场所、道路，我们的路灯，我们的一些卫生设施，还有一些广场等等环境，这些都是属于公共部分。公共部分应该说由于企业是没法提供，它一提供，大家都能享受，不像企业，企业是你给我钱，我才能给你提供服务，但是公共的含义就是说，你做了一个公共的道路，其实很难做到，你不给钱就不去，或者你有路灯，你不能说交了钱才能去享受那个光明，还有城市的环境，要把它做得很好，很干净，很漂亮、美丽，也不是说谁交钱谁能享受，谁不交钱谁不能享受。所以，这是公共的一个基本含义。
所以，这个时候就需要有公共治理，公共治理是由一些机构，由政府或者其他的公共机构和一些公民组织来提供，他们的目的不是像企业那样去赚钱，所以这个就叫公共治理，对这些公共领域的一些事务进行治理。当然我们可以换一个更简单的说法，就是公共服务，这个老百姓更能接受，我们有公共服务。一般来讲，这种公共服务有两大类，一大类就是稍微有点无形的，比如说安全，比如说秩序，比如市场秩序、交通秩序，还有像司法公正等等，其实都是一个城市必须有的基础性的公共服务。还有一类是有形的，物质的，就是我们看到的道路、路灯，也包括比如说中国很多城市井盖，井盖有时候经常会被偷被盗，怎么及时把它补上，还有公共广场、绿地等等一系列，可以说从这个意义上来讲，大家都能大致地去理解公共治理是什么样的。由此也可以知道，我们在研究公共治理，其实目的当然是为了改进，改进其实它和市民的生活质量非常相关，因为我们要生活在一个更安全、更有秩序的环境里，交通不拥堵，我们的环境非常漂亮和整洁等等，我们的广场也是更宽敞，我们的绿地分布得非常多，这样肯定对市民的生活质量是有很多积极意义的。 [15:19]
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网友蓝色水晶泪
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对于城市的公共治理研究，很少有机构能够长年的坚持，请盛所长谈谈你们选择这个课题的初衷？简单介绍一下这个课题组的情况，在研究过程中都遇到了哪些困难？ [15:25]
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盛洪
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因为在中国，由于这几十年，公共治理一般被理解为是政府的事情，如果是政府的事情，你要知道一个城市就有一个政府，从经济学角度来讲，它是垄断的，相当于有一家企业来给你提供公共服务，它会有很多弊端，由于是垄断的，没有竞争，缺少竞争压力。第二，公共事务很难用市场来评价，比如说我们在市场中，我们说一个服务值多少钱，它是通过市场，通过买方和卖方的交易，最后能够实现一个均衡价格。但是，在公共服务领域中，因为它是公共服务的，不是一手交钱，一手交货的，市场机制在这方面是失灵的，所以我们不知道一个公共服务到底值多少钱。所以在这个时候，在公共服务方面有很多模糊的地方，所以，有可能很多城市政府处于一个垄断地位，又比较模糊，市民并不能很清楚地知道他享受的公共服务到底好还是坏。我们做这个研究，其实就想引进一种竞争机制，虽然在地域上，一个城市只有一个政府，它是垄断的，但是我们可以在观念上竞争。比如说中国的 30 个省会城市，当然我们现在暂时没有包括拉萨，我们去进行公共治理的指数的评价，然后，我们就可以排序，排序以后发现有前面，有后面，这实际上在观念上产生竞争，当然这个术语叫做标尺竞争，也就是说，实际上不存在竞争，但是我们有一个标尺，这个标尺可以去衡量大家谁更长点，谁更短点，实际上在观念上形成竞争，实际上给各个城市政府带来一种压力，也带来一种动力。所以，我们做这个研究，其实就是这样一个目的，其实就是能够把一个竞争的观念引进到公共治理的领域中来。
这个课题，我们已经做了三次了，我们 2008 年做了一次， 2010 年做了一次， 2013 年做的是 2012 年的，我们每隔两年做一次。我们的困难首先是经费太少，这个项目其实也花了不少钱，因为经费太少，我们要做入户调查，入户调查是很辛苦的，我们委托零点公司进行调查，它也是一个商业性机构，我们得付它钱，它已经给我们很优惠了，但是应该说这个经费还是比较少。我们的样本就相对不那么充分，我觉得这可能是一个难度。另外一个难度就是更多的是零点公司碰到的，其实我们这个调查还是不充分，并不是随便的一家居民就能够进去的，有些小区是可以进，有些高档社区可能就进不去，所以，就会有些问题，本来调查我们应该是随机抽样，随机抽样才能保证它的公正性，但是可能有的时候不能完全做到这些，这些困难，我估计零点公司体会得更深。 [15:26]
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网友赐予我力量吧
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由城市公共治理的特性而看，做城市公共治理的调查，调查和研究方式很讲究，请问天则所是怎么样进行城市公共治理状况的调查的？ 2013 年 9 月 24 日 ，天则经济研究所发布《 2013 中国省会城市公共治理报告》，您对这个调查结果是怎么看的？ [15:33]
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盛洪
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我们这个经费叫国际民营企业中心做的支持，首先是天则所，当然天则所的专家，找一些外部专家，我们先研究制定这样一个研究框架，制定一套指标体系，这套指标体系包括讲的三个层面，一个是公民权利，一个是治理程序，一个是公共服务，我们有介绍指标体系，形成了问卷，这个问卷我们就给零点公司，由零点公司来负责。
调查大概是两三个月的时间。零点公司应该说比较快，它对质量是非常注意的，它调查完之后还要去复核，还有的对数据进行处理，交给我们一个相对比较成熟的数据。所以，调查主要是由零点公司来完成的。大概总的样本是六千多。所以，我刚才说样本还是比较少的，因为分配到各个城市才 300 份，有的大城市、小城市是不一样的。但是我们只能这么说，我们首先先开启这样一个调查，以后等经费逐渐增多，尤其是如果我们国内有更多的人或者更多的机构，甚至是政府机构，重视我们这样一项研究的话，他们能够从经费上给我们做一些支持，我们应该能够扩大更多的样本，因为现在样本，我们认为还是相对比较少。所以，这六千多个样本由零点公司帮助来做的入户调查。
数据应该是 2012 年年底到 2013 年，也可以说是 2013 年的。春节前后就完成了的。我们这个报告就是两部分，一个是总体上的评价，中国公共治理整体上到底怎么样，这是一个方面，总体上来讲，在公共服务、治理方式这两个方面， 30 个省会城市都有不同程度的改进，他们的得分都相对来讲比以前高，只有个别的城市可能比以前稍微低一点，但是总体水平都是稍微高一些的。但是应该说公民权利这一项还有待加强，所以，这是一个总体的结论。 [15:36]
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网友无力再挽留
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天则所的研究分别从公民权利、治理程序、公共服务三个方面考察省会城市的公共治理状况，请问当初选择这三个角度作为切入点是出于什么考虑？ [15:40]
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盛洪
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首先公民权利是公共治理的基础，如果不考虑公民权利的公共治理，可能会存在很多问题，比如说治安的提高，你可以去侵犯公民权利，你说不许到外地去，或者不许自由地流动，侵犯了公民的这样一种出行自由。公民权利是一个硬的底线。当然公民权利包括其他，像表达的权利等等一系列的权利。这些权利都是一些基本的权利，不能说为了公共治理而去侵犯公民权利，所以这是基础。治理程序实际上是说，其实公共治理是依赖于一套规则和制度，假如这个规则和制度有问题，其实可能结果不会太好。另外一点，规则和制度本身也代表某些公共的价值，比如民主的制度，但是民主不仅是一个手段，不仅是一个程序，而且它本身也有某种价值，就是公民在参与治理的过程中，他自己也有某种感觉和收益，所以，他有单独的价值，不仅是作为一种手段存在的，这个也是很重要的，所以治理程序是这样考虑的。公共服务是结果，我们在尊重公民基本权利，有一个比较好的规则和制度的前提下，最后是结果，公共服务会达到什么样的结果，比如说像道路很干净，城市环境很美丽，当然还有其他服务，像教育、医疗等等各个方面的服务都是不错的，这都是结果。所以，总体来讲，这三个方面是这样一个结果。 [15:41]
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网友荷手拈花
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对于贵所的评估方法，也有专家提出质疑，认为，天则研究所选择的公共治理指数基于一种主观的测评，而主观的测评因时因人因地的不同，结果可能千差万别。建议在指标编制中加入客观指数。对专家的这个建议，您怎么看？ [15:43]
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盛洪
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作为一个方法的理论基础，主观指标实际上是一个基础，我们的依据是现代经济学，而现代经济学就是一种主观效用论，整个经济学理论建立在主观效用论基础上，比如一个产品值多少钱，其实很难去客观地评价，比如说大家在拍卖一幅梵高的画，值多少钱呢？实际上是参加拍卖这样一个现场的人，根据自己的判断出价，最后达到一个价格，没人再去挑战的话，最后就是这个价格。其实现代经济学基本都建立在这种基础上，只不过不像拍卖艺术品，比如任何一个产品都是买方和卖方按照这样一种逻辑去做的。其实这个应该特别符合我们所有人的经验，比如说你到市场中去买个东西，其实你对这个东西是有一个主观评价的，它值多少钱，你可以跟这个卖主讨价还价，最后如果他出的最低价比你认为的最高价还要高，你可以不买。这是我们方法论的一个基础。所以，我们基本上还是采取一种方法，实际上要去问这些居民的主观感受。反过来讲，如果我们有些客观指标，但是同样的一种服务，对于不同的人，他的评价是不一样的，人和人是不一样的，有些人可能特别介意城市的卫生整洁，有些人介意安全，你可以说两个城市同样的安全，但是两个城市可能居民的评价是不一样的。所以，其实我们只能采取这样一种主观评价，但是并不是说我们完全排除客观指标，我们其实这里面也有些客观指标，我们作为一种参照。比如说我们分了很多收入组，还有其他的，其实都是客观指标，还包括各地区的 GDP ，其实我们也都是能够加入进来的，但是我觉得客观指标只能作为一个参照，但是如果两个全放进去，就会造成混乱，因为它作为一个理论体系，就可能是一种双重标准了，就非常麻烦，当然很欢迎很多专家提建议，而且我们发布的时候也有一些专家提出这样的建议。但是我觉得，我们可能有我们的特点，我们可能还是侧重于这种主观评价，而这种主观评价的方法，其实在很多国家，在很多地区都在采用，而且在我们看来，这可能是一个更可靠的方法，因为客观的东西，比如说一个地区，为了城市的某一项公共设施，投入多少钱，这是一个客观指标，但是，它有可能这个投入过多了，比如它搞了过多的广场，老百姓觉得广场很多，很好，可能另一方面，这个城市的安全不够好，所以就很难去评价，到底把更多钱投到广场上更好，还是投到安全上更好，有一个不同公共服务的一种结构或是比例的问题，这个东西是很难去用客观指标评价出来的，而且往往追求客观指标还有一个问题，更注重那些有形的，看得见的一些公共服务，比如说广场、道路、路灯，城市的外观，而忽视那些比较无形的一些公共服务。所以，这可能也是个问题。 [15:48]
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网友小箩卜头
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"公共服务基本及格，公民权利保障堪忧，治理方式亟待改善"，是中国省会城市目前的公共治理现状。请问盛洪所长，对于这个现状您有何看法？对于未来如何完善城市的公共治理，您有何建议？ [15:50]
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盛洪
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公共服务基本及格是说它的总分相对于这三项还是最高的，基本及格就是说，它还不是太好，是因为它不是太高，可以具体看一下他们的分数。像公共服务平均起来，大概是 65 分以上叫基本及格，因为我们这次有打分的，大致是这样的情况。但是公共服务应该是三项指标中最好的，而且应该说还是有很大改进的。治理方式，我们的平均分大概不到 50 分，我们按 60 分及格，其实就是没有及格，几乎最好的城市也没有及格，治理方式从这个角度来看，虽然比 2010 年那次有比较大的改进，但是它仍然从总的绝对分来讲还是相对偏低的。
总体来讲应该是这样。我想这样一个状况，我做一个解读，应该说还应该更细地进行研究。公共服务是一个结果，这个结果有可能是前些年它治理的结果，你要知道，比如说一个制度的改变，它可能会有滞后期，但是我们在调查的时候，肯定这是同时出现的，所以公共服务基本及格是前些年的改进的结果。
治理方式也是有些改进的，它的治理方式包括了我们的政治结构，比如说我们的民主程度怎么样，我们的信息公开度怎么样，多元参与怎么样，政府的廉洁、公民对政府的信任等等，这样一些指标。这些指标在中国，我们总体水平是偏低的，还有政府部门、行政部门信息公开的情况也不是很好，因为它没有一种非常好的强制性的手段，虽然有信息公开条例，但是这些东西其实碰到很多困难。还有就是我国的公共治理主要还是依赖于政府，政府有时候还有意地排除其他的社会团体、社会组织去参与这个公共治理等等，都是这样一些问题。
我们得出的数据和我们对这几年中国的一些情况的经验感受是比较相吻合的，这些年公民权利，我觉得最基本的是，他们的人身安全和他们的财产安全，尤其像人身安全，其实我们知道我们看到很多，像强拆的问题，还有一些企业家的人身安全，其实都是越来越让大家感到担忧，他们可能感觉到自己人身安全没有得到什么保证，包括我们的司法上存在一些问题。财产安全也是一样，居住的地方和土地的财产安全得不到保障，还有一些企业家，他们的财产安全得不到保障的，这是我们这两年从经验上就能感受到，而我们调查的数据，恰恰印证了这一点。我们的建议很简单，我们当然是要首先强调，公共治理首先是要保障公民的基本权利的，你只能在保证公民基本权利上进行治理，你不能用侵害公民基本权利的方法去治理。我们就要强调，公共治理一定是要在保证公民权利前提下的。而且公共治理不应该逾越公民的基本权利的边界，逾越了就不是公共治理，实际上是对老百姓基本权利的一种侵犯，它已经不是公共服务了，而是公共损害了，这一点我们要特别强调。
刚才我也说过了，首先还是要有非常强的宪法意识，首先尊重公民权利的边界，而且要用公权力去保护公民权利，我说这是公共治理最基本的方面。当然，这个权利包括它的安全，包括它的财产，这个要特别特别地强调。在这个前提下，再谈去提供公共服务。第二个方面就是所谓的治理方式方面，要推进民主化，推进公众参与。民主化就是要加强人民代表大会的作用，能把老百姓对城市的公共治理方面的一些意见，甚至一些抱怨，及时地反映到行政部门，形成一个比较有效和良性的互动，这样才能去改进。同时，也可以去开展一些公众参与的公共事务，比如很多地方叫做参与式预算，很多公共预算有的到了社区层次是可以由居民通过民主程序去做一些决定，这样可能就会更好。再一方面，就是属于多元化问题，要破除一种看法，就是说公共治理只能是由政府，由政府的行政部门来实行，其实是未必的，因为一个社会有多种多样的力量、多种多样的部门，其中一个很重要的方面就是 NGO ，就是非政府组织，就是公民的自治组织，他们其实有非常巨大的潜力来参与公共治理，公民其实除了自己的利益以外，很多人有公益性和慈善心的，他们也很关心城市的发展，所以，要去借助于这股力量，让他们来参与，而且这样一种多元化的治理方式，它可以互相补充，也可以互相监督，比如说有的行政部门做不到的地方，非政府组织可以来做，甚至非政府组织也可以对行政部门形成一种监督作用，这样可以使城市的治理就有多种力量来实现，它也是一种分散公权力的一种方法，这种力量要充分利用。
举个例子，比如说 2008 年汶川地震，其实大家能看到，大量的志愿者入川，据说多的时候多到一百万，其实这就是一个公民中存在的巨大的公益心和慈善心的证明。所以，任何城市中也要借用于这样一种力量。 [16:09]
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网友咱也风光一把
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《 2013 年中国省会城市公共治理报告》称，从 2010 年到 2012 年，公民对"财产安全"评价下降明显，明显存在担心。专家称要谨防政府借公权侵犯私权，尤其是企业家的产权。您认为出现这个结果的原因是什么？您怎么看待这个结果？ [16:18]
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盛洪
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我们行政部门的公权力没有得到很好的约束，它就会造成不少地方行政部门可以滥用这种权力，达到自己的目的。可能会为了掩盖行政部门的一些错误，或者是要去宣传他们的政绩，甚至还有一些行政部门官员的私利，为了达到他们的私人目的，而滥用公权力。比如有些地方"打黑"变成了"黑打"，比如前段时间大家关注的曾英杰案都说明这点。这种情况在全国各地都有。所以，这些事情在全国的范围内很多民众都是知道的，即使他们直接的财产没有受到侵犯，他们会认为财产安全是不安全的，我们这个结果也正好印证了这一点，因为这个结果不是事先能安排的，完全是零点公司入户调查得出的结论。 [16:19]
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网友戒烟限酒
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贵所报告认为，当民众对医疗、养老保障、供水和供电不满意时，向政府反映情况可以得到改善。但对公共交通、环境绿化、供暖和垃圾处理等有意见时，无论是通过集体行动还是向政府部门反映，都无法改变民众的满意度。请您给我们谈谈出现这种现象的原因何在？我们的政府和民众应该如何共同协作，避免这种问题的出现？ [16:28]
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盛洪
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这个判断是我们通过对我们的数据进行处理，发现这样一种现象。我们初步做了一个分析，这两类情况是有所不同。前一种医疗养老保障供水供电，它是以一种更为企业化的方式提供的，像医院，尤其供水供电等等，企业化的形式，它对民众的意见会做出一些反应，因为企业究竟还是一个直接面对消费者的机构。像公共交通、环境绿化、垃圾处理，相对来讲可能采取的更像政府的一种方式，就是非企业化的方式去提供的。这个时候也能看出来，像这种情况，就等于民众对行政部门本身提意见，它的反应就非常非常迟钝，甚至它根本就不做反应。所以，我觉得，可能原因是在这个地方。所以，我觉得，改进的方式有两个，一个就是说，有些城市的公共服务，可以尽量采用企业化的方式，像公共交通，有时候也可以由企业来提供，甚至环境绿化，供暖虽然也是企业，但是，供暖这样一些企业有时候不太直接面对民众，还有垃圾处理，处理费一般都不是企业来收，是政府来收，如果这些把它更企业化一点，这样一些机构会直接面对民众的不满，他们会做出更为快捷的和有效的反应。另外一方面，确实还要对行政部门本身有所改进，就是行政部门要对他们的政绩能够用民众的这样一种评价来评价，而不是上级领导的评价来评价。即使你是行政部门，但是领导到年底我怎么评价你呢，我不应该根据我对你的印象，或者你们这个部门的领导向我汇报，是不是能说会道，而是应该有一些直接来自于民众的反应，比如说，我们有网站，我们可以通过网站对公共交通或者环境绿化做出投票，这样可以让上级领导就有一个更为可靠的基础性的判断，这是来自民众的判断，可能更基础。因为所有的公共服务，它的消费者都是民众，而不是上级领导。如果它不依靠民众的评价，而靠上级领导，恐怕就不能把这个事情做好，应该说，改进的方式就是让民众能更多、直接地去评价这些公共服务部门，同时，上级领导应该根据公众的评价，对这些部门进行他们政绩的一种评价和奖惩。 [16:32]
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网友小箩卜头
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省会城市公共治理状况与当地的 GDP 水平是一种怎样的关系？随着 GDP 不再成为政府唯一考核指标，政府公共治理也将逐步纳入地方政府未来的考核，您认为你们的研究对于政府未来的改革具有哪些借鉴意义？ [16:34]
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盛洪
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我们的报告发现公共治理状况和 GDP 水平还是有一定的相当关系， GDP 水平相对高的地方，公共治理的评分也是比较高的。但是也不是完全一致，比如第三名乌鲁木齐，它的 GDP 水平并不见得是很高的。我想有两个方面，一方面 GDP 水平高，也和当地的政府治理有些关系，比较好的比如说公共服务，它可以吸引更多的企业，他们来投资，或者是外地居民来居住，这样也会使得 GDP 水平比较高。另外一点，这些地方的地方政府，可能受到当地文化的影响还是比较深的，比如说，第一名杭州，第二名南京，一个是浙江，一个是江苏，江浙一带的文化还是尊重个人的权利，尊重市场的秩序，并不是这两个城市和这两个省都做得很好，但是相对于其他的省份和城市，可能会相对好一些。所以，我们能看到，像公民权利这一项，他们可能就做得相对好，保证公民的财产权利，他们的人身安全，这方面可能相对做得好，所以这也是有一种相关关系。但是，确实， GDP 不应该再成为政府考核的唯一指标，这是毫无疑问，这是要变的。在我们看来， GDP 不应该是政府的事，应该是企业的事，是民众的事，企业去努力，去生产，去提供产品，老百姓去买就够了。其实政府要做的事就是要把公共治理搞好，一个城市的政府更应该如此，它就是要给本地提供更好的公共服务。当然， GDP 也会成为一个副产品，你的公共服务好，肯定会有更多的企业和更多的民众到这个城市来，就增加了这个城市的资源，这个城市可能就会有更多的 GDP ，当然不应该成为地方政府的主要目标，它可以是一个派生的目标，但是不应该是一个主要的目标。所以我觉得，总体来讲，将来地方政府应该把它的工作重点从 GDP 转向公共治理，我想这是未来地方政府的一个方向。我们的研究，其实正好要推动这样一个转变，也就是说，我们现在肯定不是再用 GDP 来评价各个省会城市，应该用公共治理来评价各个省会城市，我们推出这样一套指标体系，其实就是在提出一套标准，一套不同于 GDP 的标准，我们有这套标准可能就会产生一些作用，使大家重视公共治理，让大家除了看 GDP 以外，也要看看公共治理方面的排名会是什么样的，我们这个研究配合着地方政府的转型来提出的，能够产生一些比较积极的作用。 [16:38]
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网友灌水治疗心烦
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《中国省会城市公共治理报告》这个课题是不是还要继续做下去？未来将会做如何改进？ [16:41]
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盛洪
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我们肯定是希望继续做下去，只要我们能够筹到足够的资源，我们已经做了三次了，如果再继续做下去，更有价值，因为它有一个时间系列，能够看到中国公共治理的变动，它的方向是什么，哪些方面还不足，多做一次肯定是要改进，肯定不是在原有的基础上完全重复。其实我们这次的研究，比上次有所改进了，当然主要是在我们整个指标体系当中，其实我们又加了一项，就是公共资源的分配的公平性问题，我们这方面新增了一个项目，因为公共资源主指的是财政资源，财政资源可能会补贴到一些公共服务中，比如说像在中国，很普遍的就是可能在教育方面，在医疗方面，在养老，甚至在住房方面，都是有补贴的。但是，这个补贴是否是补给最穷的人，还是补给了比较富的人，我们是要有判断的，这等于是增加了这样一个指标。以后我们还会在，一个是对现有指标体系做某种改进，使它更接近对于公共治理的评价，另外也可能会增加一些相关的指标。还有一点就是我们可能将来要扩大问卷调查的数量，就是能够让样本量再大一些，因为再大一些，可能更接近准确，因为样本数量过少的话，实际上有时候不能完全反映整体的现象。所以，我刚才也说过，我们现在其实认为我们这个只是开头，做了比不做好，但是真的提高它的质量还要有大量的样本，才会更接近准确。 [16:43]
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盛洪
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谢谢大家，再见！ [16:44]
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人民网
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