张曙光：国企改革有两条出路
经济学家、天则经济研究所学术委员会主席张曙光的专业方向是宏观经济学和制度经济学，但实际研究中他涉猎甚广。近日，张曙光接受了中国经济时报记者的专访，他就中国改革开放历程和当下经济发展中人们普遍关注的一些重要问题阐述了自己的看法。
话及国企改革，张曙光认为，还是要走民营化和股份化的路子，并提出要分清租金、税收和利润。以前的改革，把税收和利润分开了，但是，租金和利润仍然混在一起。要根本解决问题，就得把租金和利润分开，他的建议是，先收租，再分利，收租和减税并行。
针对中国市场经济体制存在的突出问题以及当前社会比较关注的房地产调控与房产税等问题，他亦表述了自己的独到见解。
中国市场经济体制存在两大问题：产权保护不足，政府干预太多
中国经济时报：
经过 30 多年的改革开放，中国经济已经有了很大发展，但是社会主义市场经济体制依然存在一些不完善之处。您认为，最突出的问题表现在哪里？
张曙光：
主要表现在产权方面法律制度的严重疏漏和政府对于经济几乎无处不在的干预。产权明晰和产权保护是市场经济的基础结构，公平竞争的市场秩序就是建基于财产权利确立和保护的基础之上的。但是，目前中国的法律体系缺乏保护私有财产权的明确条款，同时产权保护方面的法律法规也普遍存在无法操作和选择性执法的问题。
市场经济中的政府是一个重要的行为主体，它负有为市场提供制度规则和维护市场竞争秩序的重要任务。因此，政府的政策和官员的行为直接影响到市场运行、经济发展和社会稳定。
虽然各个国家由于历史、文化和现实情况存在很大差别，政府机构设置及其活动范围和作用大小也不完全一样，但政府行为的这种性质则是不能改变的。但是在中国，政府不仅保留了在微观价格上进行干预的权力，而且在实际上左右着诸如土地、资金等经济资源要素的配置。
如果要给出一个理论解释的话，即政府仅仅是将市场作为实现自己目标的一种工具，而不是经济与社会运行的基本制度。在这种情况下，政府不愿意放弃决定市场规则的最终权力，也不承认民间自发创设的市场规则的合法性。
将市场作为实现政策目标的工具而非基本制度，给中国改革带来严重后果
中国经济时报：
那么，将市场作为实现政策目标的工具而不是经济与社会运行的基本制度，对中国改革带来了哪些具体的影响呢？
张曙光：
首先，它使得民众对于经济政策与自己的收益缺乏稳定的预期，并且对自己所持有的财富缺乏安全感。这不仅阻碍了经济中的资本形成，也抑制了制度与技术创新。很多人把财产转移到国外，很多企业退出实体经济领域就是证明。
其次，在缺乏明确的产权制度与市场规则保障的情况下，政府部门很容易出于自身利益而实施扭曲性的政策，进行寻租或设租，官员也肆意贪腐。
第三，由于政府干预的需要而留下的制度漏洞和扭曲性的政策很容易成为其他经济主体的寻租空间，导致经济资源错配和分配性激励泛滥。公众的这类寻租活动不仅为政府通过"选择性执法"维护自身利益提供了便利，也由于"法不责众"效应导致了法制状况和经济秩序的进一步恶化。在更为深远的层面上，"不遵守规则"的社会意识形态一旦形成，将会对未来的经济改革设置更大的障碍。
市场工具论是怎样形成的
中国经济时报：
那么，市场工具论是怎样形成的？
张曙光：
其实，把市场和市场经济当作工具、方法和手段并非自今日始，它有着十分久远的历史渊源，可以说是与社会主义运动与生俱来。早在上世纪二三十年代的社会主义大论战中，以奥斯卡•兰格为一方，以米塞斯和哈耶克为另一方，曾经就社会主义计算的可能性问题展开争论。表面上看，兰格胜利了，社会主义在短期内似乎也有不错的表现。但是，兰格的模拟市场、计算机社会主义，所持的就是市场经济工具论的理论立场，其前提和逻辑是有重大缺陷的；而社会主义计划经济的实践不过是一场灾难。随着苏联解体，东欧剧变，中国改革开放，米塞斯和哈耶克关于社会主义计算不可能性的理论被证明是正确的。
改革开放初期，理论界批判了兰格模拟市场的观点，但是，并没有把握米塞斯和哈耶克关于市场经济的理论精髓，再加上固有意识形态的羁绊，兰格的模拟市场论就以另一种方式（市场工具论）回到了这里。在这里，历史与中国的理论家开了个大玩笑。这也许是人们始料不及的。
在中国，刘国光教授是最早提出讨论计划与市场关系的经济学家。他认为，计划和市场是经济手段，是资源配置方式。吴敬琏教授则是一直坚持市场经济理念的经济学家。
把计划和市场作为资源配置的方式来讨论，并且明确市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起决定性作用，经济体制改革就是要用以市场机制为基础的资源配置方式代替以行政手段为基础的资源配置方式。这是中国经济学界对市场经济理论进一步深化认识的结果。如果说，改革初期关于计划与市场的讨论仅仅局限于在计划经济中引入市场的某些要素，让市场起某种辅助和补充作用，或者划出一块地方让市场调节，后来的进步也只是讲计划与市场结合，不论是"板块式结合"、"渗透式结合"，还是"胶体式结合"，只不过是一种描述，除了"板块式结合"以外，也无可操作性，那么，市场对资源配置起决定性作用比起上述认识，要前进了一大步。就此而论，经济学家在中国的改革开放中功不可没。
不过，任何事物都有两个方面，经济学家在争功的同时，是否也想到了自己的责任？强调市场是资源配置的方式是否就是对市场经济的完整理解和准确把握？市场经济工具论的根源是不是由此而来？中国的市场化改革走到今天这一步，是否与我们对市场和市场经济的认识和理解有关系？这是值得理论界认真思考并给予明确回答的大问题。
市场和市场经济的本质是什么
中国经济时报：
您如何看待市场和市场经济？
张曙光：
市场既是交易的场所，也是交易的关系，即马克思所说的人与人的生产关系，还是一整套制度安排。因此，市场和市场经济不仅是社会资源的配置方式和经济运行的机制，而且是一整套制度结构、秩序规则和理念体系，包括法律体系、道德基础和人文关怀。首先在于确立和保护（财产）权利，其次才是配置资源。把市场仅仅看作是资源配置的方式，就是把市场当作一种工具，一种手段，一种方法，就是舍本求末。
事实上，在我们的改革实践中，决策者就是接受了这样的理论和理念，并按此来指导我们的经济实践的。虽然理论家的思想观点后来也有变化，有的宣扬鸟笼经济，有的主张法治的市场经济，但实践已经锁定在市场经济工具论的道路之中，现在，对资源配置实际上起主要和基础作用的仍然不是市场，而是政府。要走出这种锁定，需要展开对市场经济工具论的批判。
国企改革的两个突破
中国经济时报：
国企改革搞了这么多年，依然成效不彰，甚至一度出现国进民退现象。主要原因是什么？您能否回溯一下我国国企改革的历程？
张曙光：
就国有企业改革来说，我觉得有两个非常重要的方面，一个是产权和治理结构改革，一个是国家和国有企业的利益分配关系的改革。就这两个方面来看， 30 年来有很多进步，同时也存在着很多问题，还需要进一步推进。
从产权改革来看，真正的突破和成绩在两个方面，一是抓大放小和国有企业民营化。改革开放初期，国有企业体制僵化，亏损增加，在竞争中败北。特别是中小型国有企业更困难，竞争力更差。这些企业多属地方企业，由于企业亏损，地方政府的负担加重，地方为了缓解财政负担，就寻求突破。从上世纪 90 年代中期开始，很多地方把一部分国有企业卖掉，最有名的就是山东诸城。卖掉一部分国有企业，也就等于一批国有企业从竞争性领域退出。由于把一大批国有企业变成非国有企业，也使得中国市场化得以扩大，市场经济的基础得到了发展。
1995 年，中央把"抓大放小"作为国有经济重组的一个方针确定下来，进一步推动了全国范围的"抓大放小"和国有企业民营化改革。
二是实行股份制改造。股份制在理论上提出很早，在实践中也不少，特别是一些外资企业和民营企业，但是，国有企业的股份制改革是在"抓大放小"的后期推进的。这个时期的股份化主要还不是国有经济之间互相参股，而是让民营和外国资本进入国有独资企业，这样就把原来的国有独资企业变成了一种公众公司。这项改革已经从原来的制造业领域逐渐推进到服务业领域，比如金融保险业。
一些国有企业变成公众公司，也扩大了市场经济的基础，推进了市场化。当然，这个改革过程中也存在一些问题。比如，国有企业的治理结构问题和政企分开问题到现在还没有解决。也发生了一些贱卖国有企业的事情，即所谓国有资产流失的问题，其中很大一部分与官员的贪腐行为有关。
国企改革的出路之一：明晰产权和经营责任，以铁路改革为例
中国经济时报：
您认为，当前和今后，国企改革的出路在哪里？
张曙光：
出路有二。一是根据以前的经验，继续推动国有企业的民营化和股份化。
就以铁路改革为例。铁路是我国最后一个政企合一的国有垄断企业，今年两会政府体制改革的最大亮点是铁路改革，撤销铁道部，成立铁路总公司和铁路总局，在组织上实现了政企分开。这就为进一步的改革提供了可能。但在经济上仍然是政企合一，因为既把铁路的全部资产给了总公司，也要总公司承担 2 ． 26 万亿元的全部债务（去年 9 月铁道部公布的数据）。要知道，这些债务是铁道部决策的，那时铁路总公司还没有出生。这是旧债。铁路建设要发展，还会发生新债。如果能够通过偿债安排明晰产权和经营责任，就既可以解决债务问题，又可以推进铁路改革。
具体办法是，把铁路总公司变成干线铁路公司，把全部干线铁路的资产给总公司，并按照承接资产的数量和质量承担相应的债务。把支线铁路资产全部卖掉，地方愿意要的卖给地方，私人愿意买的卖给私人，而将出卖支线铁路资产所得的收入作为政府还债的资金来源。新线铁路谁建设，谁投资，谁还债；没有人投资建设的线路下马停止建设。这样，新旧债偿还的问题解决了，吸引民间资本进入铁路运输产业的问题也就解决了，铁路资产产权和经营责任也就明晰了。铁路改革借此有可能后来居上，还可以为整个国企改革提供经验。
国企改革的出路之二：先收租，再分利，收租和减税同行
中国经济时报：
出路之二是什么？
张曙光：
回答这个问题，我们得先看国企改革改了什么？对于国企改革，要分清三个概念：租金、税收、利润。改革前，三者是混在一起的，企业利润全部上缴，所需资金全部下拨，利润、税收、租金没有分开，也无法分开。改革以后，通过利改税和分税制，把利润和税收分开了，国有企业结束不纳税的历史。这是很大的进步。但是，问题在于利润和租金没有分开，从而税收和租金也没有分开。在这种情况下，企业纳税和缴利，都包含租金在内，实际上，也是在缴纳租金。
我们的法律规定，矿产资源、水利资源和电信频道资源等是国家的，但其开发利用却必须由具体企业来完成，这就涉及国家与企业之间的产权权能的分割和利益的分配，具体来说，就涉及到资源租金的问题。以山西的煤炭开发为例，为了吸引开发资金，政府与投资者签订合约，把煤炭的探矿权和开采权授予企业，租金也就落入企业囊中，于是，凡到山西投资采煤的煤老板都一夜暴富。政府看到这种情形非常眼红，于是撕毁合约，借助产业政策和产业重组，把开发权全部收回，交给国有企业，使投资者遭受巨大损失。同样，政府征地拆迁，也就占有了大量地租。
其实，租金是全体公民的财富，人人有份，大家分享。无论是由私人攫取，还是由国有企业占有，都是对全民产权的侵犯。因为国有企业几乎无偿占有资源要素租金，也就虚增了利润，其中的很大一部分也就由其经营者"合法"占有和支配。这既是行政垄断的实质，也是腐败的源泉。
因此，要想根本解决问题，就要实现资源要素的市场化改革，放开资源要素价格，把租金和利润分开，先收租金，后分利润。在租金和利润合一的情况下上缴利润，不是解决问题，而是掩盖问题。把租金弄到利润里面，利润高了，企业的市场价值高了，投资者所获的不合理利益也增多了。
比如说，在中石油、中石化这样的上市公司，外国人成为股东，在租金和利润不分的情况下，随着利润增多（实质上是租金增多），股东分的红利也就多了。这些股东实际分的不是其应得的利润，而是本应属于全体中国公民的租金，其实是我们国民的损失。
与此同时，很多上市的大公司都实行股票期权制度，公司高管不仅有一般薪酬，而且都有股票期权，并纷纷行权套现。而股票期权又是按企业的盈利能力来计价的。所以，这些人得到的一部分不是他们应得的收益，而是把本属全民的租金切走了一块。
有鉴于此，对于国企改革，我要说的是三句话：先收租，再分利，收租和减税同行。对租金收入，政府应当征税。这就增加了政府收入，也就有了减税的基础和条件。
城市化的关键：户籍（包括福利）和土地制度改革
中国经济时报：
您如何评价中国的城市化建设？您认为，今后在推动新型城市化的过程中，关键要解决哪些问题？
张曙光：
过去 30 年，我们的城市化并不成功。虽然 2011 年我国城市化率达到 51 ． 27 ％，但扣除进城的农民工和城镇中的农业人口，城镇化率只有 35 ％。现行的城市化是土地和劳动力的城市化，而不是人口的城市化。虽然人为地压低了工业化的成本，促进了外源工业化的发展，但却扭曲了城市化，造成了半拉子城市化。
正确推动城市化要解决两个问题：
一是户籍及其背后的福利问题，二是土地制度问题。
首先，进行户籍制度和福利制度改革，让愿意进城的农村人口能够在城市落地生根。农村进城人口中有两类人，一类愿意在城市扎根落户，一类愿意兼业，往返于城乡之间。现行城市化政策并未分别对待，于是一方面是大规模的人口流动，另一方面是小规模的人口迁徙，能够在城市落户的极少，因而农村人口进城后仍然保留着农村的思想观念、生活方式和消费习惯；城里人也对他们另眼相看。要取消户籍管制，解决愿意进城人口的住房、子女教育、医疗保障等问题，使其在城市能够真正落地生根，成为市民。
其次，进行土地制度改革，使愿意进城落户的人口能够从农村拔根。现行土地政策和制度是一种二元分割的权利体系，政府作为农地转为城市用地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正"地主"，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权力。这不仅严重侵犯了农民的土地产权，也使土地市场无法发育，土地交易无法进行。只有保障农民的土地产权，发展土地市场和土地交易，让愿意进城的农村人口放弃集体成员权，通过市场出让土地，才能拔掉在农村的老根，真正进入和融入城市。
这两个问题背后还有利益和财政问题，但只要思想明确，问题不难解决。
"国五条"只是给房地产摁了个"暂停键"
中国经济时报：
作为与城镇化关系最密切的行业之一，房产业行业备受关注。其中，房地产调控曾被寄予希望，但实际效果并不好，甚至越调越涨，越控越高。您认为原因何在？
张曙光：
首先，房地产市场的基本格局和态势是"卖方市场"，而且是一个被扭曲了的"卖方市场"。对于卖方市场，中国人并不陌生，在计划经济条件下，政府管制，商品短缺，供不应求，排队、票证、黑市，无所不用其极。结果是越管制经济越恶化，而且短缺和过剩并存，造成极大浪费。但那时没有市场，计划价格不变，只能从短缺加剧上反映出来。
今天的房地产市场也是如此，不同的是有了一个扭曲了的市场，政府还想管住价格，于是出现了越调控价格越高的情况；同时，也出现了不少"鬼城"。改革开放以来，商品市场的"卖方市场"是如何变成"买方市场"的，大家也清楚。那是靠放开市场，鼓励竞争，发展生产解决的。房地产市场也得走这条路。
其次，用限购、限价的办法进行调控是不对的，它与当年的票证是一样的。这不是宏观调控，而是政府管制。但管制从来都是管不住的。为什么出现了陕西的房姐、广东的房叔，一个人有十几套甚至几十套住房。你不是限制外地人购房吗？"我有两户口，一个外地的，一个北京的"，"我有两个身份证，一个用于当官，一个用于经商"。房姐不是有好几个户口本吗？户籍管制的作用在哪里？"房多多"和"户多多"一样管不住。难道学区房的高房价与户籍制度没有关系吗？当然，还有教育资源配置不合理不均衡的问题。
与其管制不住，还不如早点取消管制，放开市场，加强管理。用差别利率和税收来进行调控是对的，应当坚持，认真实施。不过，有些政策的实施可能与政策设计者的初衷相反。就以二手房交易征收 20 ％的个人所得税来说，引起赶末班车现象的反弹和市场的波动暂且不论，能不能抑制房价还是个问题。因为， 20 ％的个税不一定是售卖者交纳，很多是加在了购买者的头上。这样，房价是跌了还是涨了，还不清楚吗？
再次，从各地"国五条"实施细则的博弈来看，能否落实还是个问题。根源还在于其中的利益太大，不从体制上解决，只凭国务院的命令起不了多大作用。
据福布斯中文杂志和中文网总编辑周健工综合国家统计局和财政部的数据估计， 2012 年，房地产销售额 6 ． 4 万亿元，交纳契税 2874 亿元，房产税 1372 亿元，营业税 4051 亿元，土地增值税 2719 亿元，交税合计 1 ． 1 万亿元。银行房贷余额 12 万亿元，利息 8400 亿元，土地出让收入 28517 亿元，政府和银行从房地产获得的收入 47917 亿元，占 6 ． 4 万亿元的 75 ％。这个估算的最后一项不大恰当，出让金中包括了征地拆迁成本，还有中央政府规定 10 ％用于教育， 15 ％用于农田水利建设等。如果扣除这些，政府获得出让金的 40 ％－ 60 ％，那总计就是 30806 ． 8 亿元－ 36510 ． 2 亿元。可见，地方政府对来自房地产行业的收入有高度依赖是不争的事实。这么大的利益，地方政府决不会自动放弃，政策调控的效果必然大打折扣，正如有的人所说，"国五条"只是给房地产摁了个"暂停键"，接着就出现了反弹。
在住房问题上，政府提供保障房就可以了，不应该插手去管商品房。经济适用房政策已经失败了，有些地方现在又搞什么"自住型商品房"，不管是限价还是限购，仍然是老套路，只不过是换个名字而已。
还是要从增加供应上来解决房地产问题
中国经济时报：
近期，有关个人住房房产税（以下简称"房产税"）试点扩容的消息不时见诸报端和网络媒体，各方舆论将房产税视为楼市调控的"最后一根稻草"，纷纷期待开征房产税，以期立竿见影地抑制居高不下的房价。对此，您如何看待？
张曙光：
政府想以增加房产税来调控房地产，我觉得解决不了问题。因为，房地产的问题不在这个地方，房地产市场最根本的问题还是在于，政府把房地产作为支柱产业，作为保增长的一个很重要因素。中央政府如此，地方政府也是这样。同时，政府（主要是地方政府）又把房地产作为财政收入的一个重要来源。原因之一是，现在的财税体制不合理。 1994 年实施分税制是对的，但分税的比例是有问题的：中央收入多，管的事少；地方收入少，管的事多，中央和地方的财权和事权不相匹配。
现在，中国的状况是"强政府、富中央、穷百姓"。因此，在我看来，房产税可以开征，但开征前先要做好基础工作，包括房产登记、房产测量和评估等。征税可以增加地方收入，也是调控的手段之一，但靠此并不能解决房地产的问题。既然住房问题是体制和需求问题，还得从改革体制和增加供给上下功夫。
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张曙光
天则经济研究所学术委员会主席 】
2013-11-22
文章来源：
中国经济时报
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