越依赖中央转移支付的省，越少向下级政府拨款
越依赖中央转移支付的省，越少向下级政府拨款
一提到政府间财政关系，相信大多数人脑海中的第一反应都是“央地关系”——或者更准确地说，中央与省级政府的关系。其实，省以下各级政府的财政关系，重要性或复杂度都不亚于央地关系，但一直以来却没有得到充分关注。
香港教育学院讲师吴木銮和印第安纳大学学者Wang Wen近期的研究在一定程度上填补了这一空白。他们1995—2006年间中国除西藏之外其他省级行政单位的数据分析发现：一个省对中央转移支付的依赖程度，会显著降低省以下政府的财政支出分权程度。换句话说，越依赖中央转移支付的省，往往越少向下面的地市县乡拨出经费。
在这项研究中，研究者将“省以下政府的财政支出分权程度”定义为：省级政府支出占全省各级政府支出（即省级、地市级、县级、乡镇级政府支出的总和）的比例。这一比例越高，则说明该省财政支出结构越“集权”；反之，这一比例低则说明该省财政支出分权程度高。而研究者提出的问题是：究竟什么因素影响了一个省财政支出分权程度的高低？
基于此前的研究，研究者将关键的自变量锁定为该省对中央转移支付的依赖程度。众所周知，由于在目前的分税制下，地方政府本级财政收入难以负担其承担的支出责任，因此中央政府会拿出钱来，补贴地方政府的财力，这就是所谓的“转移支付”。而中央政府对基层地方政府的转移支付，并非直接给到基层政府，而是通过省级、地市级、县级、乡镇级政府层层传递。在这一过程中，中央政府的转移支付被各级政府截留、分拨，这就在很大程度上影响了各级政府之间的财政支出分权结构。在本研究中，研究者用中央转移支付占全省总财政支出的比例来衡量一个省对中央转移支付的依赖程度。
在分析数据过程中，研究者试用了多个统计模型。而这些模型所得出的结果，无一例外地说明了“一个省对中央转移支付的依赖程度”对“省以下政府的财政支出分权程度”有显著的负面影响。这种影响远远强于研究者代入的其他控制变量，如人口密度、经济发展水平与结构、吸引外资规模等等。
为解释这一发现，研究者提出了一种可能的因果机制：大量来自中央的转移支付为省级政府提供了庞大的截取留用的空间。因此，一个省越是依赖中央的转移支付，省级政府的本级财政支出所占全省支出的比例越大——也就是说，越依赖转移支付的省级政府越“集权”。研究者进一步推测，省级政府的“截取留用”很可能都用于壮大政府规模了。
研究者的这一分析思路固然清晰，但却忽略了一个十分重要的问题：中央对地方的转移支付，是由两类性质完全不同的钱组成的：一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付的数额由公式计算得出，受人为因素干扰较小；而专项转移支付的拨付权力掌握在各个中央部委手中，其分配结果取决于各地干部和中央部委的磋商和讨价还价（也就是所谓“跑部钱进”）。与此同时，这两类钱的拨付方式、管理方式也区别甚大。因此，这两类转移支付对省以下政府的财政支出分权程度的影响很可能大不相同，而研究者只是简单地将两者做加法，合并处理了。
研究者忽略了这两类钱的不同，也就忽略了研究中可能存在的一个内生性问题：“一个省对中央转移支付的依赖程度”与“省以下政府的财政支出分权程度”有可能存在伪相关关系。如果某一省级政府手握权力变大、活动能力越来越突出，这个省政府的“省内财政集权程度”会提高，而其从中央政府手里套取转移支付（特指专项转移支付）的能力也会同时变强。这一可能性，是本研究无法排除的。
虽然这一研究得出的结论不足够稳健，但其对我们理解中国政府间的财政关系还是很有启发的。近年来，有关财税体制改革的话题一直备受瞩目。十八届三中全会公报中明确指出，要建立财权和事权相匹配的现代财政制度。而要进行这样的制度设计，就需要我们深刻理解：目前，财权（对财政收入的支配）和事权（承担的财政支出责任）在各级政府间究竟是如何分配的？在不同省份，省以下各级政府的财政结构各不相同、差异巨大。
研究者不仅告诉我们，省以下政府间的财政关系存在极强的多样性和复杂性，而且还揭示了：不同级别政府之间的财政关系也往往具有相关性。我们清楚地看到，转移支付（中央和省级政府之间的财政关系）和省内分权（省级政府及其下级政府之间的财政关系）高度挂钩。而张闫龙等学者的研究曾经证明，省级与地市级政府间的财政关系和地市级与县级政府间的财政关系之间有很强的互动作用。如何解释这其中的普遍规律、情境差别和动态过程，则需要更为扎实而丰富的经验研究。
参考文献
- Wu, A., & Wang, W. (2013). Determinants of Expenditure Decentralization: Evidence from China. World Development, 46 , 176–184.
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