实录

赵农： 各位，时间到了。天则所第 497 次双周学术论坛现在开始，我们有幸请到王雍君教授，他讲的主题是财税改革与国家治理。大家欢迎！

王雍 君： 各位好，首先感谢天则对我的邀请。对我来说，学术讲座很有吸引力，也很有压力。我想把今天的活动定义为我们的互动和学术交流，主题是“财税改革与国家治理”。中心思想大致可以这样表达：只有致力推动走上正轨的财政改革，国家治理体系才能完善，治理能力才能得到系统和持续提升。我们一直在进行财政改革，但在我的理解中，财政改革有各种不同的类型，效果也很不相。如果我们要系统提升国家的治理能力，财政改革必须是走上正轨的改革，不是头痛医头、脚痛医脚的那类改革。

走上正轨的财政改革一定是治理导向的改革，包括但远不限于管理导向的改革。十八届三中全会关于深化改革的《决定》中，有 900 多字专门讲到了财政改革，并且开宗明义地提出了“财税是国家治理的基础和重要支柱”这一命题。《决定》还把科学合理的财税体制看作实现国家长治久安的制度保障。在中国，执政党和政府此前所有文件中，从来没有把财税体制定位如此之高。今天围绕这个话题，我谈点个人浅见，感谢各位的分享。

首先我简要讲讲治理跟管理有什么不同。在我的理解中，中国并不缺乏管理，数千年前，中国就有发达的官僚体制，这个体制在财政管理上经常能达到很高水平。今天，我们在管理还有很多问题，但关键挑战却在治理层面。治理高于管理。如果我们欠缺有效的管理，那么还应该加上一句：我们更欠缺有效的治理。

治理和管理的相互关系，这里不想展开讲，只是提及几个要点。首先，治理强调以系统的方法解决问题。古人云：“授人以鱼，度一日；授人以渔，渡终生。”与管理不同，治理着眼于解决捕鱼的方法。

另外，治理重防火而不是救火，也主是非常强调前瞻性，而不是事后收拾残局。在中国，各级政府和部门花很多时间和精力去打击发票违规问题，但假发票或者滥用发票的现象却长盛不衰，而且愈演愈烈。尽管如此，我们很少去设问：导致大面积和持久违规的体制根源是什么？公共资金究竟用发票管控还是预算管控更好？我曾经问过一个韩国官员：你能不能多弄点发票，回国后多报销点？这个官员说，我这次来中国不需要开发票，因为我的预算早在半个月以前就制定好了，而且公布在韩国政府的网站上，回去是不需要发票报销的。这个简单的例子启示我们，如果能用预算制度去管控公共开支，像治理秩序井然的国家一样，应该不会有太大问题；如果过分依赖纸制发票去管控，效果往往很差。因此，与其将资源、精力和时间放在救火上，也就是打击发票违规，不如致力于发展一套有效的预算程序来得有效。与发票管理体制侧重先花钱、再开（拿）票、再报销不同，预算程序本身包含了事前、事中和事后的完整的财务合规性控制机制。在这里，致力预算程序的改革和有效性，就属于“渔类”（对应“鱼类”）方法。

财政管理可以看作猫捉老鼠的游戏。在此游戏中，老鼠进化的速度比猫快，享有信息优势，而猫的数量总是很少，猫获胜的概率是很低的，除非有适宜的体制框架和实施机制。构造和完善这样的体制框架和实施机制，属于我定义的走上正轨的改革，而预算程序在改革议程中处于最优先的位置，也是财政治理的焦点。

第三个关键差异在于： 治理强调协同和集成，而不是碎片化。在海湾战争中，为什么美式装备能轻易打败俄式装备呢？俄式装备单个功能很强大，但是没有办法跟美式交手，为什么呢？因为美式装备集成得很好！治理着眼于集成，重管理轻治理则容易走向碎片化。治理和管理还有其他差异。治理包含的维度比管理宽泛。治理包含政治、法律、管理和经济和社会维度。管理这个维度比较单一。

下面我要强调一个观点： 国家治理体系的完善和治理能力的提升，高度依赖于治理模式的创新。改革开放前，国家治理依赖于指令性计划、行政管制和全面的所有权控制。在此模式中，财政治理概念和实践不能可能得到充分发育。

改革开放至今，传统治理模式已经严重退化了，但 2008 年以来在全球性经济与金融危机的背景下，产权控制和行政管制大大增加了，但广泛的国际经验教训和相关研究表明，此类治理模式的绩效通常不佳。

今天，治理模式应往哪个方向创新呢？在这里，我想陈述一下“财政治理”概念。就我所知，这个概念在文献中很少出现。直到今天，学界和官方依然十分欠缺财政治理理念。财政治理区别于产权控制型和管制型治理。在计划经济时代，产权控制型治理和管制型治理大行其道；但在市场经济体制下，财政治理模式更有生命力。过去 30 多年中，市场化导向的改革已经催生出这一模式，但由于缺乏适当的理论总结和概念框架，也由于缺乏走上正轨的财政改革，财政治理模式在很多重要方面和环节依然发育不良，预算程序最为典型。

财政治理模式对于富裕政府尤其重要。 20 年前，中国五级政府全部开支才 4 千亿左右，今年超过 23 万亿元（ 2014 年的预算报告披露的四本预算的支出总额），超过 GDP 的 40% ，当年的财政贫困政府已经迅速变主今天的富裕政府。无论具体原因是什么，今天，财政资金的大量沉淀已经成为常态，这在过去是很难想象的。中国已经实实在在地迈入财政上的黄金期，政府汲取、分配和使用的公共资金之充裕，不仅建国以来从未有过，世界上其他国家也很难匹敌。以此言之，以 1996 年起点（两个比重从下降到上升），政府财政进入了名副其实的战略机遇期。 2008 年以来的全球性经济和金融的冲击，只是减缓了这一进程的力度，而不是根本上逆转这一进程。

整体上看，五级政府从为没有哪个时候象今天这么有钱花，但对于有效治理而言，这是好坏参半事情，因为资源与资源利用能力是两个完全不同的概念。如果没有资源利用能力瓶颈的突破，资源基础的发展模式和治理模式不可能有前途。痴迷投入的治理理念 -- 以为砸钱（“保投入”）就能解决问题 -- 应该终结了。这些年来，我们在“三农”方面砸了多少钱？教育与科技方面砸了多少钱？医疗卫生领域砸了多少钱？可中国在这些领域的竞争力如何？如果现行治理体制没有深刻的改革，我们砸的钱不会有什么实质效果，特别是在知识资本和健康资本这类无形资产（相对于有形基础设施或公车与办公楼等固定资产）领域。无论如何，国家汲取资源能力不足的时代已经结束了。如今，国家治理面临的主要挑战在于治理模式本身的创新，这种创新后的治理模式应满足两个基本要求：行为的正当性和过程的合理性。两者的具体含义稍后再讨论。我把这种着眼于正当性和合理性的治理模式，看作走上正轨的财政改革的两个关键方面。在我的理解中，至少在公共财政领域，正当性和合理性构成公共价值的两个核心元素。在民主治理理念下，没有其他任何公共价值的位阶可以超越这两组价值。

朝向增强正当性和合理性的财政治理改革，要求锁定两个关键目标：合规性控制和绩效。两者分别对应安全的政府和能动进取的政府两个范式。合规性的反面就是腐败、违法、违纪、违反程序和规则。最严重的违规形式是腐败。在不良治理模式下，公共财政往往成为腐败和过度裁量权的密集区和高发区。

西方国家治理模式经历了从安全的政府到能动进取的政府的转型。中国的情形相反：起点是能动进取的政府，然后逐步过渡到安全的政府。这是合乎逻辑的正确的次序。十八届三中全《决定》中承诺要把权力关进制度笼子，隐含的逻辑就是：能动进取的政府未必是安全的政府。反过来也一样。一个政府如果非常廉洁，致力于保障公民的基本权利，不见得是积极作为的政府。积极作为的政府可以表述为有效政府或服务型政府，但最好表述为绩效政府。在全球化不断发展和公民期待逐渐升级的背景下，绩效不佳的政府将被看作治理的低能儿，绩效也将越来越被看作执政合法性的基石。无法以合理的成本提供充分有效服务的政府，在国际竞争中将无法产生竞争优势，而且会逐渐积累起公民的压力。

绩效的含义有很多解释。在这里，我想区分两个基本维度：政策导向的绩效和服务导向的绩效。前者着眼于公共政策的质量，后者着眼于公共服务的结果，通常用产出和成果计量，或者表述为公共管理文献中的 3E 价值，即经济性、效率和有效性。其中，经济性和效率包含了过程绩效。这一术语用来表述服务交付的过程，而不只是结果。广义的绩效概念应包括制度绩效，用以衡量制度质量。从实践是检验真理的唯一标准的角度看，终极的绩效概念需要用结果来计量。结果是客观的、已经形成的、可以被计量的。结果计量可让我们产生一种可信度，因为主观因素很难计量。结果导向绩效概念隐含这样的想法：不必在意怎么说，但必须在好结果，因为要的就是一个好结果。实际上，结果导向绩效概念也有缺陷，但相对而言是最好的绩效概念了。

接下来谈谈财政上的合规性控制，以及为了实现有效的合规性控制所需要的改革。合规性控制的焦点是把权力关进制度笼子。十八届三中全会把全面深化改革的战略方向定位为完善治理体系和提升治理能力。前者包含了对社会治理的重视，这是对应政府治理或国家治理的一个概念。财政治理更切合国家治理的框架，尽管与社会治理密切相关。为提升国家治理能力，十八届三中全会还锁定了全面深化改革的三个基本要求：把权力关进制度笼子、让发展成果更多更公平地惠及全体人民，以及合理划分政府跟市场的边界，包括让市场机制在资源配置中发挥决定性作用和政府更好地发挥作用。三者都涉及到公共财政领域中的基本合规性控制机制建设，特别是第一和第三项要求。

政治民主和法治建设的全部要义，都直接或间接指向管住公共权力。隐含的是对人性弱点的洞察。普遍的人性弱点一般有四个：贪、欠缺定力（自律）、高看自己和低估风险。至少在前三个弱点上，掌权者比普通人更明显。治理的改革不是要改造人性，不是要把全心全意为自己服务的人，改造为要全心全意为人民服务的人。历史和现实的经验教训一再昭示一个质朴的真理：着眼于改造人性的治理或“改革”注定要失败，注定要劳而无功。如果人人都是天使，如果世间没有小人，如果所有官员都全心全意为人民服务，那该多好！但这样的奢望既没有必要，也没有可能。所以，思考的方向和改革的逻辑必须转向制定建设。因为有效的治理安排要面对的根本问题，就是要充分利用和引导人性的弱点，使其服务和服从广泛的公共利益。这是也衡量执政者执政能力的最佳标准。这里顺便提及的是：主流的治理文献没有将基础性的制度建设纳入分析视野。在我的理解中，这是有缺陷的。撇开制度建设去理解治理，那么，治理的层次就被矮化为政策和服务了。

有必要强调一下： 合规性控制的焦点是把公共权力关进制度笼子。成也权力，败也权力。如果说今天的中国社会与西方社会有什么根本性的不同，我认为就在于权力。中国的改革开放和发展的成果令人印象深刻，但“制度发展”与经济发展的反差非常大。经过多年不懈的民主与法治建设，今天许多国家已经成功地实现了把权力关进笼子的人类梦想。中国相差很远。因此，十八届三中全会《决定》再次明确提出这个问题，给人们带来新的希望。改革开放以来，各级政府积极作为，但其中也包含大量的、系统性的和持续性的乱作为，环境破坏、腐败、浪费、财富分配的两极分化、铺天盖地的政绩工程和随处可见的投资失败，乃至伦理道德价值的严重退化，莫不与乱作为密切相关。治理改革面对的关键挑战，就在于建设安全政府基础上能动进取的政府。

下面我再表达一个观点： 财政制度是把公共权力关进制度笼子的最佳安排。很少有人意识到：公共权力的核心在于财政权力。政治权力虽然高于一切，但政治权力只有联系到财政权力才有实质意义，而且必须受以财政权力的制约。如果各位非常想要权力的话，可以考虑到火星上作星长、到月球上作球长。你去吗？为什么不去呢？因为那个地方没有可支配利用以达到目的的资源。离开了资源，权力本身的价值要打很大折扣。尽管政治的作用是决定性的，但是决定性作用最终要落实到资源上。把权力关进制度的笼子，从根本上讲，就是要把汲取、分配和使用财政资源的权关进制度笼子。政府有三大财政权力：汲取资源、配置资源和使用资源。如果以尖锐的形式表达，每组权力都具有毁灭性。如果政府可以不依法行使财政权力，包括滥用课税权，中长期后果是非常重要的。历史上许多王朝都毁灭于此。然而，即使在今天，我们对约束和引导财政权力及其所需的治理安排，依然缺乏广度、深度和高度。我对此深为担忧。走正轨的财政改革，最重要的就是要寻求一套有效的治理安排，把权力关进笼子，在此基础上发展能动进取的政府治理范式。

此类治理安排的困难之处在于： 任何政府不仅都渴求无拘无束的财政权力，也就是不受制度的财政裁量权；而且拥有规避限制的许多途径和方法。比如，西方民主治理安排中，政治家不喜欢征税，但却可以轻易举债。举债需要偿还本息，最终还是需要通过征税筹措资源，但公民一般不对其有清晰的“负担感”。这类手法就是利用公民普遍存在的财政幻觉汲取资源。间接税的财政幻觉也很重，通货膨胀（作为特殊征税的方法）尤其如此。

配置财政资源的权力相对隐蔽，很少引起公民的警觉，但其重要性和对公共利益的影响一点也不亚于汲取资源的权力。在这个领域，中国目前非常突出的一个问题是部门切块拨款。拨款大权在很大程度上已经被各部门垄断地分割殆尽。基数法、法定支出和部门大额专项的结合，在很大程度将原本应归属立法机关的拨款权力配置给了行政部门。

第三组是支出权力。中国各级政府的行政裁量权过大，主要表现在支出权力太大，并且很少受到有效监管，也很少透明。支出权力的特殊重要性，主要体现在几乎所有的公共政策都必须通过支出政策加以推动。只有那些不需要花钱推动的公共政策例外。哪里去找这样的政策？

就管住财政权力而言，核心的财政治理安排在于预算程序及其有效性。今天的法治国家里，议会约束或控制政府权力的主要工具就是预算程序，确切地讲是借助预算程序包含的法定授权机制及其控制功能。未经法定预算程序的授权，政府既不能拿走公民和企业的任何钱财，也不能实施任何支出。这项至高无上的治理原则和制度安排，已经扎根于法治国家的财政制度和政治制度中。在美国，联邦政府好几次都关闭了其非核心职能，代价很高。很少有人意识到，在美国人的政治文化中，有些东西是无法用金钱或经济代价去衡量的。法定授权就是其中特别重要的公共价值。

我再表达一下，财政改革要走上正规，首先目标是有效的合规性控制。合规性控制的焦点是法定预算程序。我们经常讲主要党政领导的权力太大了，最重要的表现就是脱离预算程序的约束，在预算程序之外自行决定政策，决定拨款，这种情形十分普遍，而且很少被真正看作需要严肃应对的“问题”。把这个观点阐述得更清楚一点，我想这么表达：如果正常程序不能引导和约束公共权力和公共政策，别的制度安排通常也不会有效。因此，关键性的治理变革应致力打造一个能够正常运转的法定预算程序，这对合规性控制而言是绝对不可或缺的，并且极其重要。

总体上，中国社会对预算理解是比较肤浅的，对预算制度的思考深度也非常有限，在许多人的理解中，预算就是政府的财政收支计划，教科书也是这么写的。在此类理解中，预算形同计算、形同预测、形同计划，跟数学与会计的功能差不多。其实，预算最本质的东西是立法机关代表人们，通过法定程序进行授权。正是预算授权构成合规性控制的核心机制。

为理解这一点，有必要简述一下预算程序。预算程序大致区分四个阶段。首先是预算准备，主要是行政部门发挥主导作用。预算准备包括预算编制，但是编制预算只是预算准备程序中的一小部分工作。预算准备起始于预测，止于立法机关审查预算草案。第二个阶段是立法机关的预算审查。美国联邦政府准备预算的时间长达 18 个月，印度也有 10 个月。许多国家的立法机关审查预算时间是 4 个月。相比之下，中国太短促了。如果一个国家对预算程序不重视，这个国家治理不可能走向正规。我们经常高看没那么重要的东西，低看最重要的东西。后者在预算程序上最典型。预算程序第三个阶段是预算执行控制。第四是预算的评估和审计。

发达国家的治理能够井然有序，直接原因就在于预算中心的财政治理，以及财政中心的政府治理。没有这的治理模式，政府治理就不得不依赖文山会海，依赖大而不当的官僚机构，依赖加班加点的官员，还依赖发票之类的手段。

预算程序最重要的是预算准备。这个阶段最本质的东西就是预算决策的制定，本质上是一个政治过程。公民偏好信息、政府战略、公共政策、预算资源（限定）在此阶段得到整合。整合的程度与有效性，在很大程度上反映了国家治理能力和执政者的执政能力，同时也在很大程度上决定了管理者的执行力。糟糕的预算决策不可能被执行良好 -- 执行良好也没有意义。所以，预算准备阶段的治理质量是决定性的，需要的时间也长于审查和执行阶段。

第二个阶段是立法机关的预算审查。中国目前实行四审制：财政一审、政府二审、党委三审、人大终审。前三个环节最具实质意义，但这种情形并不正常。预算最终还是党委说了算，人大的作用非常有限。这也是需要深度反思的东西。目前，人大对预算审查的质量远不能令人满意。预算准备和审查质量不能保证，预算执行的麻烦和问题自然就大了。预算评估和审计也会发现很多问题。

我简单概括下： 治理井然有序的政府治理高度依赖于一套能够正常运作的预算程序。治理的碎片化和治理绩效不佳，首先通常要追溯到预算程序上。当预算程序正常运转的时候，文山会海就没有必要了，官员的工作也不会有那么大的压力，没有必要那么多地加班加点了。发票作为非主流的治理方式也没那么重要。国家治理很复杂吗？很复杂，也很简单吗？主要是四个关键词：预算的准备、审查、执行和评估。如果所有政府活动都受制于预算程序的约束和引导，预算程序就能正常运转。在这种预算中心的治理模式下，治理秩序的井然和高效才有可能达成。没有别的更好选择。达成这样的预算程序需要深入的改革，特别是要致力加强预算程序的完整性。

完整性是预算程序的灵魂，也是预算程序正常运转的根本标志。所有需要花费纳税的钱推动的政府作为，没有什么可以脱离预算程序。政府的所作所为不可以不通过预算程序进行申报、审查、执行控制和评估审计。这就是预算程序完整性的根本含义。近年来，学界和官方都谈论“全口径预算”，我以为除非理解为预算程序的完整性，否则就没有什么太大的实质意义。

预算程序的完整性对于约束和引导财政权力至关紧要。如果政府所作所为可以不遵循法定预算程序，可以不经申报、不经审查和批准，还可以不进行评估，我们就说这样的行政裁量权太大了。能够约束政府财政权力，并且真起码关进制度笼子的，最重要的制度安排莫过于法定预算程序，特别是预算准备和审查！我们宁可在准备和审查上多花精力和时间，而不是走过场。开开会，发发文件，或者临时出点什么政策，这样就很难做到井然有序！

概括一下。财政改革要走向正轨，最重要的一点是建立一套正常运转的法律程序，是我们把法律关进制度的笼子最最紧要的制度安排。没有什么东西比它更重要了。为使预算程序有效，这样的预算程序要满足两个条件；第一要确保预算程序的完整性；第二，预算程序要避免碎片化。要避免沦为计算程序。避免预算程序的变易或者矮化，需要把预算程序理解为公共决策最重要的机制和程序，也就是说国家治理的决定必须通过预算程序来做出。预算程序必须被当作一套做出公共政策决定的程序，而不是简单的计算程序。现在，政府开支基本上在各个部门法里规定。三中全会《决定》决定逐步取消预算挂钩和减少部门专款，这里的玄机就是公共政策和资源分配应通过预算程序来做出，预算程序不应该被矮化为一套数学的功能，计算也在别的地方已经决定好了需要花多少钱！

预算程序的碎片化，集中体现在三个方面：部门切块拨款（对应于分类授权和进度匹配下的逐笔拨款）、旨在确保建设与维护运营支出统一安排的资本预算的欠缺、部门间协调机制的欠缺。法定支出、基数法、部门大额专项和专款专用体制加剧了碎片化。碎片化使得公共资源无法通过竞争机制流向社会回报最高的用途，因为预算资源已经设定好了：这块归你这个部门，那块归那个部门。碎片化和完整性的缺失表明预算程序发生了严重变异。这样的预算程序在治理中扮演的角色就非常有限了。

破坏预算程序完整性的四个因素分别是：预算外资金、税收支出（减免优惠）、非预算决策（支出决定在预算程序之外做出）以及准财政活动，后者包括财政担保、国有金融机构与国有企业的财务损益处理。有关政府资产和债务的决定也必须由法定预算程序做出。预算程序的完整性约束所有人，包括政治领导人。除非经过法定预算程序的申报、审查、辩论和批准，没有人能够决定拨款或做出公共政策决定。如果公共决策和资源汲取、分配、使用的决定可以脱离预算程序，那么，我们需要预算制度和预算程序的理由又在哪里？

有必要清楚地区分两类法律： 财务法律和非财务法律。预算法是典型的财务法律。财务法律的核心功能在于为公共财政资金的汲取、分配和使用提供授权，并确保这些授权得到遵循。在中国，学界和官方似乎普遍没有清晰区分这两类法律及其功能，在实践中体现为将非财务法律的功能混同于财务法律。很少有人意识到：非财务法律不能代替财务法案行使授权功能。

预算法包括宪法中有关预算的条款，基本预算法以及立法机关批准的年度预算。预算授权通常在年度预算（立法机关批准的具有法律效力的文件）中做出，但受制宪法与基本预算法，后者指正在修订的预算法及其实施细则。

现代财政制度的基本功能就在于促进公共财务资源的合规性控制。财务资源不同于经济资源，前者指可以直接用于偿付短期和中长期债务的资源，核心是现金资源。财政制度的各个模块都具有合规性控制功能，预算制度最为典型。预算制度通过三个模块约束和引导权力事前规则、程序性规则和事后的受托责任规则。事前规则的典型例子是如欧盟：赤字比例不能超过 3% ，债务比率不能超过 60% 。许多国家的黄金法则也是这类事前规则。黄金法则指政府举债只能用于投资。

与许多国家不同，目前中国没有类似欧盟那样的总额限制性规则，这意味着

政府想花多少钱是可以花多少钱的，想借多少债是可以借多少的，这个问题跟可持续性命题相联系，实际上对就在的就是财政权力上的无限政府，而不是有限政府概念。

为把权力关进制度笼子，走上正轨的财政改革应该致力于防火墙机制建设，至少应有 5 道基本的防火墙，这样才能保证基本合规性控制。第一道是法定（预算）授权，第二是各级政府及其部门的财政报告，政府应该有标准化和通俗化的预算报告制度和财务报告制度。“标准化”和“通俗化”是国际社会改进财政治理的重要方向。目前我承担教育部的一个课题：公民友好型预算报告。主题就是报告的通俗化。另外一个要求是标准化，包括预算报告的制式和信息披露机制。现在我们公司财务报告制度已经实现了标准化，包括标准化披露，但是政府没有，这块还差得很远。

第三道防火墙是国库单一账户（ TSA ）和两个直达，旨在实现政府现金余额的集中化管理。政府收上来还没有花出去的现金，原则上必须存放于政府在央行开设的国库单一账户上，而不应该商业银行的账户上。财政存款账户（政府的财政存折）必须是单一的存折，政府只能有一本财政存折，那就是央行的 TSA 。现实的考虑是 4 本，每一级政府一本存折，乡镇可以放在县这一级。现在我们有多少政府的（实际上纳税人的）银行帐户呢？少说也有十几万个，绝大部分开设在商业银行，漏洞好大啊！已经出了不少大事，我们该醒醒了！现在学界和官方都在热衷于谈论绩效，可是有谁关注了财政资金的绩效呢？现金管理绩效和服务交付绩效有许多不同，但很少被人意识到。

审计是第四道财政防火墙。审计重心永远是财政审计。第五道财政防火墙是真正意义上的预算会计，也是就能够在预算执行过程中实现全程和逐笔记录与跟踪公共资金的会计。我们现在的使用的“预算会计”是有名无实，学界和官方也没有明确区分预算会计和财务会计。这里我只简要地提及一点：财务会计旨在披露政府的财务状况，帮助使用者评估政府的财务可评估性；预算报告的功能主要是做追踪预算授权。我们知道立法机关代表公民授权政府开支公款的合法权威，为了使授权不至于流于形式，立法机关要跟踪每一笔具体的支出授权。完整描述预算执行过程财务合规性控制机制的概念，称为支出周期。合规性控制的焦点在于预算授权，完整地记录和追踪高度依赖基于支出周期的政府会计，也就是这里讲的真正意义上的预算会计。如果我们预算会计发展比较到位，我们就能全程实时追踪每一笔公共资金的来龙去脉，这种情况下合规性控制就能得到强化，也就是说不给你机会，滥用财政机力变得非常困难，因为每笔资金的来龙去脉都能被实时追踪到，没有任何官员能够在公款流动上隐藏其蛛丝马迹。

可惜的是： 很少有人意识到发展这类预算会计方法与技术，正是走上正轨的财政改革和预算改革的关键组成部分，到目前为止也看到不这类改革的意愿。特别一下：没有真正意义上的预算会计技术，中国的审计人员将疲于奔命，审计力量将无法有效应对日益繁重的任务。

上述财政防火墙机制的建设与改革，目前没有一个是我们的改革重点。所以我在这个讲座中陈述的“走上正轨的财政改革”，与实际推动的财政改革很少有重叠之处。在我看来，重要的不是改了多少，而是改了什么。管理学中有名言：最重要的是做正确的事，其次才是正确地做事。

下面转入绩效问题。国家治理能力要提升，其一是提升合规性控制能力，以促进安全的政府。第二提升绩效管理能力，促进积极作为的政府。在这个层面，财政制度也扮演着独特角色。这个绩效表达的是花钱的结果好不好，因为我们知道无处不花钱。政府过去花钱少，今天不是这样。在计划经济时代政府很少花钱，因为指令性计划，因为产权的全面控制和全面的行政管制，在很大程度上代替了财政资金的流量。现在的情况很不一样，政府所作所为都需要花钱，在这个情况下治理绩效概念变得尤其重要。治理绩效可理解为政府花纳税人的钱，究竟给纳税人带来了什么？广义的治理绩包括了公共服务、经济和政治等各个维度。

预算可以并且应该作为驱动治理绩效的理想工具。在良好的治理模式下，只有当预算关注绩效，政府才会关注绩效。预算重视什么。在各种驱动绩效的方法，没有任何一种方法能够代替预算在驱动绩效中的作用，如果预算不能驱动绩效，别的方法所能起到的作用是相当有限的。

预算程序不仅是确保合规性控制的最佳制度安排，也是驱动绩效的最佳制度安排！我们确实可以通过很多零碎的方法来改进绩效，比如党政机关办公数从供给制改为租赁制，可以节省大量资金。我在 2012 年的《改革内参》中写过这一建言。我们各个机关都是自己盖楼，自己维修自己保养。为什么就不可以实行租赁制呢？公车和电脑也很适合租赁制。这些改革努力只有与预算程序融合，才会真正有效。更一般地讲，在驱动绩效的各种各样方法中，没有任何方法可以代替预算的正统地位。如果预算程序的各个阶段能够实现绩效信息的制度化融合，政府治理能力将会得到大幅度提升。

预算为什么是推动绩效的最佳制度安排呢？我讲五个理由。首先，对预算的关注引导我们关注政府的所作所为。预算促进了我们对政府的关注，政府有没有在驱动绩效方面付出足够的努力，可以最优地通过预算来判断。当你关注预算问题时，你关注的其实就是政府的问题。预算本身是政府的组成部分，如果脱离预算，一般地讲政府改革失败的概率会很高。中国的行政改革一直没有让预算作为引领和衔接，我们是机构地裁减合并，效果自然不会好到哪里。第二，预算提供了一个理想的方法，把支出的数量与产出成果直接联系起来。也就是政府花钱，花钱得到的绩效一般有两个指标测量：产出与成果。产出较易计量，成果更重要。绩效概念关注花钱得到了怎样的产出和成果。预算提供了支出的数量与产出成果直接挂钩的最佳方法。

第三，预算可以看作政策制定者（政治家）与部门管理者之间的正式契约。政治家设定目标并为其提供相应资源，管理者负责执行和促进这些目标。预算过程有我两类关键的角色 : 一类是政治家，一类是管理者。预算把这两类主要的角色联系起来，我们知道合同要有双方，契约要有双方，预算也代表双方，一方是政治家代表公民的偏好来做出决定，管理者把决定付诸实施。预算将政治家和管理者之间的相互关系转换为正式的、可操作的契约，从而提高了绩效管理的可信度。

第四个理由，预算帮助促进法定服务权利。英国的《公民宪章》是这方面的最早努力，被许多国家仿效。驱动绩效的一种极端（也是最强有力）的方法是：把获得最低标准的公共服务，确认为公民享有的、可诉诸司法救济权利。比如，如果公交车辆晚点而让公民等候比如 15 分钟，公民有权利寻求司法救济。这样，绩效对于政府而言就如同紧箍咒。这种方法的有效性也依赖于预算程序。

还有第五个理由，非常适合公民参与。公民通常非常关注服务绩效问题。许多文献讨论了公民参与的价值和意义，其中非常重要的一个方面是改进服务绩效，包括数量、质量、成本、及时性、类别和可获性。公民最关注的是身边的道路、交通、医疗、环境好不好，这些东西是绩效计量的最佳领域。通过发展预算过程的公民参与机制，预算能够作为推动绩效的最佳工具。

接下来我转向善治原则及其改革含义。合规性（安全政府）也好，绩效（积极作为政府）也好，每一个都依赖走上正轨的财政改革。财政改革要走上正轨，不可能没有一组清晰界定的公共价值的引导。现在谈论公共价值的文献逐年增多，在财政领域也是如此。在我的理解中，走上正轨的财政治理改革依赖两组基本的公共价值：一组旨在表明行为的正确性，一组旨在表明目的和过程的合理性。我用正当性和合理性来表达。其中，合理性指向两个维度：政府职能的合理化和专业理性。专业理性进一步包括三个维度：公共官员的专业知识与技能、实践经验以及组织能力。这里我只讲与正当性相关的五个核心的公共价值：法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与。

首要的是法定授权。在我的观念中，预算授权机制的改革，构成中国财政改革中最为深刻的一项改革。也许因为深刻，反而不易被关注和重视。这项改革的焦点在于立法机关的权威和能力，主要体现在预算过程中，特别是预算准备阶段。此项治理原则可以这样表述：政府既不能从公民和企业那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非获得唯一代表公民的立法机关的正式和明确的授权 -- 预算授权！这一原则早已根植于法治国家的基本原则，在中国还得頗费心思去解释、领悟和应用。在这里，我们应牢牢记住：公共利益并不能表达政府财政行为的正当性或合法性。可以这么设想：在一个月黑风高的晚上，有个陌生人闯入你家中，拿走你家中一分钱，我们说这种行为怎么定性？强盗！因为这类行为系强制行为：不给我就宰了你！此人还说，我拿了你的钱不会还给你！这叫无偿性。强盗接下来说，我每个月固定地批劫一次，这叫固定性。你愿意此类事情发生在你身上吗？当然不！

如果此人拿了你的钱，确实也为你做了好事，就能证明这种强制、无偿和固定拿钱的行为的正当性吗？常识告诉我们：不能！

政府的财政行为自然与强盗不同，但在强制、无偿和固定性方面，并没有什么不同。基于规则的强制仍然是强制，基于规则的无偿仍然是无偿，基于规则的固定仍然是固定。“用于之于”也无法漂白，正如强盗返还一部分钱或给当事人提供某种利益的情形一样。这就是财政原罪！可惜，中国的政治文化和财政文化中一直没有财政原非的观念。直接结果就是：政府拿人民的钱是天经地义的；充斥于官员群体中的观念是：这是政府的钱，或者干脆说这是财政的钱，甚至理解为这是自己的钱；唯一缺乏的观念是：这是人民的钱，而且是按照与强盗逻辑大致类似的规则拿来的钱！

然而，政府毕竟不是强盗。那么，是什么将政府行为强盗行为区分开来呢？这就涉及一个基本的公共价值：正当性。与强盗不同，政府需要向“被打动者”（纳税人）正确和解释清楚：这样做为何是正当的？正当性的基础在哪里？这样治理理念和相关制度安排，在民主治理背景下极为重要，其含义和思想博大精深。可是，我们有几个人真理理解了？有几个人真正重视了？所以我经常说，在中国，许多最重要的问题被看低甚至被忽视了。人们热衷于“抓热点问题”。

我归纳一下，今天我们讲国家的治理，政府的治理，最根本的是人们的认同，在财政上是一种赞同的观点，你有合法性，也就是说有基本的正当性，那么国家治理才有力量。今天，我们已经进入了这样一个时代：国家力量和治理的有效性，从根本上讲来自人民的心理认同，而不是资源。资源的重要在下降。

正当性的价值高于合理性价值。合理性价值关注经济和技术层面。经济和技术层面的合理性并不表明行为的正当性，至少不能充分表明。正当性是一组独立的公共价值，必须与合理性区分开来。现在主流的经济学和管理学文献，包括财政学，几乎都将全部思维放在这个合理性上。中国社会极度欠缺对正当性价值的思考广度与深度。财政改革很少走下正轨，根本原因正在于此。

对于推动走上正轨的财政改革而言，公共利益（本质上属于合理性价值）非常重要，但不是最重要的价值。最重要的是正当性。如果我们沿着这样的方向改革，你会发现我们财政改革特别重要之处在于授权机制。授权机制含义非常丰富，博大精深，但我们对它的理论阐述还不够，更不用说公共认知了。法定的预算授权机制的理论根基，在于公民的财政偏好，并由法律机关代表并在预算程序表达。发达国家中，许多文献探讨公民偏好揭示和聚合，但是在我们这里特别少。法定授权还与认同或赞同紧密相连。法定授权关注的不是效率，除非把效率理解为一致赞同或多数原则。

沿着法定授权方向，预算法修订就需要重新思考了。最近几年我一直在表达中国预算法修订的法理基础，最基本的把法定机制和原则确立起来，它是灵魂和精髓。匹配改革涉及人大代表的代表性、专业化和职业化。负责预算授权的人大必须能够真正代表人民的财政偏好，人大代表应成为通晓预算和会计事务的专家，最好是全职。没有这三条我们预算授权机制就不可能真正得到完善。立法机关还要有足够经费和时间，审查预算应延长到 4 个月，这些含义丰富的改革内容，我没有时间展开。

第二项是受托责任，与问责制相连。这里面的逻辑是：无论授权的还是未被清晰授予的，公共官员都有滥用权力的机会和动机，为了有效制约，我们需要有责任安排。西方的政治文化强调以权力制约权力，中国的政治文献更强调以责任制约权力。这个责任可最佳地表达为财政责任。现行的问责导向是 GDP 导向和财政收入导向，不是服务导向和支出导向（花好了钱吗）。财政责任包括合规责任和绩效责任。没有清晰有力责任概念，我们的改革不会走向正轨。

第三项是透明度。如果法定授权机制有很大缺陷怎么办？要么就改革它，要么就加强问责。如果问责机制缺陷很大，用什么方法补救呢？透明度！透明度的含义和范围比通常理解的更宽泛。我建议大家看看关于财政透明度的国际标准，现阶段，中国按照国际标准中的最低标准去做就已经很好了！可惜国际标准很少得到传播。

第四是预见性。财政治理上的预见性，要求与公共资金有关的法律法规、制度必须清晰、统一、提前公布、统一实施，要求尽可能消除利益相关方的不确定性。现在转移支付的量非常大。上级政府和部门什么时候给？给的是什么项目？给多少？经常在最后一时刻才确定，没有起码的预见性。这对一个国家来说非常关键。按照哈耶克的见解，法治的精髓就是预见性。

如果预见性我们也做不到位怎么办？补救之法就是在预算过程中加强公民参与。首要的是法定授权。授权安排不仅仅授予政府财政行动的合法权威，还提供了对财政行为实施合规性控制的基础和最高依据。其次是受托责任，接下来是透明度和预见性。最后是公民参与，最佳舞台是预算程序。公民话语权表达和政府回应机制应该落实到每一个阶段，包括预算、审查、执行、评估。特别是基层政府，中央政府预算程序也需要设计成便于参与的模式。

今天的演讲就到这里。我没有展开，如果大家有感兴趣的问题我可以回应。谢谢各位。

赵农： 感谢王教授所谈的预算和整个国家治理的问题。尤其突出了预算的法定授权，并且也讲了很多我们国家在预算各个环节中所存在的问题，和相应需要解决的思路，给我们的信息量比较大，做了很好的报告。下面我们有请各位评议老师来发言，每个人发言 15 分钟。首先有请李炜光教授。

李炜光： 王雍君教授与我是老朋友了，他是我们国家预算问题中的前列教授。我有好几部著作也是专门论证公共预算的，关键他不完全是技术派，他本人有在财政部门的工作经历，就实物操作上就是一个专家，非常内行，但同时他又不缺乏民主宪政这些思想，他把这两者很好的结合起来，体现出财政学科他的特色，这个特色不是很多人能意识到的，它是一个综合性非常强的学科，它既是经济学，也是政治学，同时也是社会学，所以有财政社会学的说法。在整个系统中财政是处于连接媒介的作用。

财政的综合性体现在什么时候？在社会转型期财政的作用表现非常突出，比如当下财政的地位就变得非常重要，甚至关系到国家体制能不能真正完成转型这个关键环节，财政完不成转型，整个社会经济政治体制改革不能完成，同时也无法完成将权利关进笼子里。王雍君教授也提到这个观点，我非常赞同。我在《领导者》一篇文章里专门用一句话来概括，如果你不把财政权利关进笼子里，你等于什么都没有关进去！而财政这个笼子就是由预算为核心的整个财政法制的体系来组成的一个笼子。

再有一个问题，就像我最近看的一个漫画，画上习主席把代表权力的公章给关进笼子里，然后他拿着钥匙站在笼子外头，王雍君教授讲到这个问题我就想到这幅漫画。我没有特别想清这个问题，谁把权利关进笼子里去了？有一种高于包括预算之类的法律之上的权利？还是纯粹的一种全民同意的宪法的权利？在这一点上，在中国转型期中是没有解决的一个问题，而且是我们进行财政体制改革，若把它作为我们社会转型核心问题来对待的话你必须面对的一个问题。我们现在实际上也痛改了我们权力在笼子之外的后果，比如大家关心的土地财政问题，它实际是当代没有约束的权利蔓延的权利，一方面是它掌握了定价的权利，收购的土地价格是它说了算的，它出租这个土地，商用 50 年，民用住宅占用地是 70 年，这个权利也是在政府，两头给你堵着，在这样的高利的超额利润的诱惑下，整个体制不疯狂才怪呢，肯定出大问题，我们怎么把这个权利关进笼子里？非常难办，我不认为我们现在采取一般的改革措施就能真正把权力关进笼子了，我没有那么乐观了，如果从理论上来分析的话，还有很多课题要我们去深入的研究，刚才王教授特别强调了法定预算程序，授权受托责任，他谈的都非常规范，现代公共预算理论中最核心的部分我都赞成，但是这些东西怎么跟中国当前的改革结合起来？这是我脑子里不清楚的问题。现在说权利，我们看预算怎么面对特权？这个特权已经到了随处可见的程度，专门有学者在研究特权问题，在我们正规的规则之外的一些权利，还有一些是规则，但是规则不合理的权利，有些人凭着他原来的特权把它规范化的权利，这个东西可以说在中国是我们患了癌症的表现。

中国如果不解决特权问题，中国将不能实现现代转型！预算问题怎么解决特权问题？第二是党的权利，我经常听到，甚至在天津那个小地方都能听到，有一些权利是可以超脱于其他权利的，比如说维稳，只要是维稳的需要，任何事情都得给它让路，那你预算再有程序都不灵了，维稳需要配置多少辆车，马上就批，领导一只笔就批了，一般是党的部门领导批，已经超出咱们预算了，我们现在预算改革怎么面对这样的问题？昨天晚上周其仁教授到天津去了，我们俩聊了一晚上，他有一个观点我特别赞成，王雍君教授也谈到了这个问题，现在咱们面对的一个是观念问题，一个是利益问题，整个社会体制改革面临这样的问题，这两者不能让它结合到一块，比如我们现在的体制改革很多是观念转不过去，领导者的观念还落后，另外是利益，王教授谈到资源和权利的关系，其实就是这样，昨天周老师跟我谈这个观点我特别赞成，说千万不要让观念和利益结合到一块，一旦结合到一块就死了，就凝结住了。我们正常方向结合到一块，观念很难变，主流的意识形态的东西永远变不了，但是对你的影响是非常大的，而上上下下包括土地财政可以看看它的利益。这样僵化的观念跟巨大的利益的诱惑结合到一块，会有多可怕？我想想都觉得可怕，而这种现象正在形成疯狂的追求利益，来维护已经腐朽落后的观念。

我一直强调财政改革有多重要，但是面临这样的问题我都感到困惑，究竟我们的改革怎么走？特别我刚才提到的漫画，超脱一切的权利是什么？责任在哪？我们生活中怎么面对它？一旦把权利都集中在某一种权利之上，甚至某一个人的时候我们国家将面临什么样新的问题？我们财政改革预算改革下一步怎么走我处在困惑之中。王教授最后提到五个原则，法定授权原则，对三性做了一个解释，强制性、无偿性、固定性也是我们教科书里主流的内容，但是王教授提出跟土匪的抢劫怎么分得开呢？他认为这是规则行为，因为是规则行为他有可能是自愿，但是土匪抢劫没有自愿的，这种情况不可能出现，规则的形成必然是制定规则的人双方的协商，或者是博弈的结果。执行规则的人也是同意的，或者勉强同意，反正默认也可以认为是一种同意。那可能会出现积极的纳税人，我愿意交税，有的人死之前最大的心愿就是把所有钱都交税了，但是绝对不可能说死以前找一个土匪来把自己抢了！这种财政只能简单理解为强制性、无偿性、固定性，这种已经必须要改革了，王教授提到正当性，这从哪来？研究财政学的光是财政学简单的知识解释不了它，可能需要政治学或者哲学的知识，过几天我跟几位朋友要学习一下政府论，可能对这个问题理解更深一些。

昨天我跟周老师我们俩在天津讨论为什么知识分子群体对上失去信心了。中国的知识分子最希望提出合理的建议能够得到上头的认可，如果这条路行不通，他可以转向往下看，十八届三中全会之后中国经历了一个大起大落的变化，三中全会核心文件中改革问题提到了很高的位置，对于改革的定位和提出来一些具体可能实施的举措，这让很多知识分子兴奋了一段，大家都觉得行，这回改革的好时机又来了，甚至一些比较热情的人都说中国又一代伟人又出现了！ 这都是可以理解的，大家谁都希望国家能走出这种改革的低谷。现在是比较焦灼比较困难的时候，提供这样的文件都让人很难接受是出自党的文件，当时很多人都很兴奋，但是这个东西你要仔细观察，来的快退的也快，退潮是非常快的，一方面释放出改革的某些信号，另一方面加强了对舆论界的控制，甚至是打击。这样的一种对人们言论的权利跟一个改革的东西很矛盾的，你很难想象在这样的思想中能大张旗鼓搞改革，所以很快，知识分子包括我本人，还包括一些企业家，这次非常好的是企业家跟知识分子也空前结合到一块了，这不是真的改革的样子。马上就转向下面去读书了，这就是读书会涌现的一个原因。当然我们希望在这样的权力高度集中，经过了 30 年改革开放以后权力再次集中，邓小平特别反对过于集中的决策权，改革主要是改这个，中国恰恰从 90 年代中期以后就重回集权的路，集权的过程从分税制、财政权力的集中开始的，当初邓小平放权让利推动的改革开放，从财政开始改革。小平身体不行了，南巡谈话之后，重新集权的过程仍然是启动的，恰恰也是从财政开始的，最近的一个举措“营改增”，“营改增”是又一次集权，多次集权以后中央财政权力已经非常集中了。

财政的权利比一般意义上政治权利还要重要，某一个集权者掌握了财政权利几乎掌握了其他所有的权力，这是改革的关键点。而中国改革开放 35 年，成功的原因就在于走市场化的路子，特别是进一步合理的配置权利，特别是使分权更适应市场经济的需要。而高官市场，恰恰走了另外一个方向，通过财政预算将权利集中起来，这种集权行为究竟能把中国市场经济引向何方呢？我看不清楚。所以这个问题我想提给王教授和在座其他学者帮我解答一下。我就说这些！（未经发言人修订）

赵农： 下面我们有请李红霞教授。

李红霞： 首先非常感谢天则所邀请我来参加这次论坛，感到很荣幸。刚才听了王雍君教授的讲座很受启发，说一下自己的几点感受。王教授说到税收法定原则我深有同感，改革税制需要贯穿法治的理念，不经过立法程序，是不能随意地收税的，而我们在这方面做得不是很到位。比如目前实施的 18 个税种，只有 3 个税种是经过人大立法征收的，包括企业所得税、个人所得税和车船税，其他的都是按国务院暂行条例征收的，低于法律层次。两会期间就有政协委员提出叫停房产税，前不久国家税务总局原副局长许善达也认为重庆、上海试点的房产税已经失败。房产税的开征应按照税收法定原则，依照法律的相关规定进行，而不是当成一个行政命令一样，让重庆、上海征房产税，没有经过人大会审批，这是不符合法律程序的。三中全会《决定》明确指出：“加快推动房地产税立法”，实际上也说明了房产税“试点”已经被否定，它与税收立法之间是相矛盾的。

另外，王教授还提到了人性的弱点：贪婪、没有定力、高估自己等，其实政府作为理性经济人也有其弱点，它也是自利的，自私的，追求自身利益最大化。政府官员为了自身的业绩有扩大支出的欲望，往往政府愿意多花钱，而老百姓不愿意多纳税，如果政府支出不被约束，支出规模就会无限扩大，反过来还要纳税人多缴税。经济学家弗里德曼说花自己的钱给别人办事的时候是最有效率的，而花别人的钱给别人办事是最没有效率的。这就需要对政府财政支出的权力进行约束，为什么说要把权力关在笼子里，就是对政府的行为要有一个限制，怎么限制呢？王教授提到透明预算很重要，预算就是公众观察政府的窗口，因为政府花的是我们纳税人的钱，这个钱是不是符合公众的意愿，纳税人有权知道，这就得通过预算进行监督。所以提出了全口径预算，现在财政收入有预算内和预算外两块，像税收等预算内收入是比较规范的，但是预算外收入还是脱离了人大监控的。比如社会保险收入、政府基金收入、国有资产收益等，作为人大来说是只审不批，大体是备案制管理，这些钱主要是各个部门在管，没有做到统筹安排，没有真正走上规范的、透明的、监控下的运行轨道上来。今后改革的方向应该把预算内和预算外资金全部纳入进来，以后就没有预算外资金的概念了，就是税收收入和非税收入，全部纳入预算管理。长期以来，咱们国家的特色是除了有预算内、预算外收入，还有制度外收入，其实这是不规范的。

王教授提到了年底有很多剩余资金花不完，每年都有突击花钱问题。确实存在这种情况，如果钱花不完还说你还预算执行不力，明年再要钱可能还不给你那么多了。下一步预算改革要实行跨年度预算，不要非得当年财政收支平衡，或当年一定减少赤字规模，缩减收支差额，要把收支放在一个经济周期中去考察，一个经济周期里有的年份可能是收大于支，有的年份收小于支，但总体是趋向平衡的就行，审核预算的重点从平衡预算向支出预算和政策拓展，不一定非要平衡的预算。这里面要避免“顺周期”的问题，比如经济热的时候征税容易就少征点税，那民间的钱就多；而经济过冷，国家财政困难的时候税务机关反而多征税，甚至要征过头税，正好跟相继抉择的财政政策是相违背的，财政政策应该是逆周期调节，经济热的时候降降温，经济冷的时候升升温。顺周期的结果使财政政策不但不能熨平经济波动，反而会不由自主地加大了经济波动。

王教授提到财税改革要体现出公共利益，这点我也非常赞同。财税改革要让老百姓过上幸福的生活是最主要的，那么稳定税负就非常重要了，怎么稳定税负？我认为主要从三个方面理解，一是税收不能征太多，不能过分高于 GDP 增长，近些年税收增长率都高于 GDP 增长率，至少 10% 以上，有的甚至 30% ，切蛋糕中肯定国家切得多了，自然而然企业和个人分的就少了，所以社会上有“国进民退”的质疑声。 2012 年，我国全部政府收入占 GDP 的比重在 35% ，与发展中国家比中国的宏观税负水平明显偏高。二是征税也不能过低，太低也不能满足国家职能的需要，可能会造成支出过多，造成债务风险。希腊这个国家面临破产是为什么呢？就是福利太好了，支出太多了，没有办法就借债，又还不了，所以造成了债务危机。三是稳定税负应该有增有减。现在要提高直接税的比重，现在占 30% 左右，间接税占 70% ，提高直接税意味着间接税比重就要下降，要有增有减，才能稳定税负。现在提增税大家比较敏感，增加一个新的税种老百姓也比较反对，但是也要想办法，找一些突破口增加财政收入。如扩大资源税和奢侈品消费税的范围等；国有资本收益 2020 年提高到 30% ，这个比例与国外比并不高，法国国企交的国有资本收益能达到 50% ，中国国有企业应多承担一些社会责任，上缴的国有资本收益更多用于改善民生。

另外是有关支出责任的问题，合规性要有责任和绩效，这就涉及到财政体制改革，下一步改革要做到支出责任和事权相适应。目前从收入来看，中央和地方差不多各占一半，中央略少一点，中央大部分收入都以转移支付的方式返给地方了，地方支出占到 85% ，中央只占 15% ，但地方还不买账，仍然哭穷。现在为什么会出现中央喊冤，地方哭穷的情况，其实并不是缺钱的问题，而是资源匹配不合理的问题，地方有不少卖地的钱、还有政府基金等并不缺钱，只不过是地方财权与事权匹配出了问题，该花的钱没花，不该花的钱花了。还有地方官员唯 GDP 的问题仍然存在，有的地方官员只管花钱，不考虑挣钱，不够花就借债，有的地方官员越借债越多，弄了很多形象工程，他晋升得还快，更加剧了地方债规模的扩大，对地方官员缺乏问责机制。三中全会提出支出责任和事权相适应，这个问责很重要，对于中央来说，事权划清楚了，哪些划归中央就应该中央来管，而不应该把过多事权下放给地方，你给了地方以后，这个事权不是它的，你非让地方管，结果地方不会那么尽职尽责，最终会影响公共服务供给的质量。我觉得现在中央应该上收部分事权，并与支出责任挂钩，这个事归哪级政府管就要负起责任，干得怎么样，符合不符合公众利益，要建立问责机制，要在问责上量化。如银行的坏账率达到多少银行行长就可以辞职，作为地方官员能不能也这样，如果地方债达到一定比例地方官员就不能晋升。有一些量化标准，政府花钱就可以被约束，在这些方面应该引起重视。

还有中央对地方进行转移支付中，经常说转移支付效率不高，这里面包括两种，一个是一般性转移支付，一个是专项转移支付，现在主要是专项转移支付透明度低，存在暗箱操作的问题。“会哭的孩子有奶吃”，“跑得勤的，叫得响”的就可以多要钱，有的省是省长亲自到北京来要钱，这样专项转移支付就不规范了，以后改革要缩小专项转移支付的比重，一般性的转移支付比重要大一些。 下一步财政体制改革，要以明确各级政府事权为核心建立事权与支出责任相适应的制度，在此基础上理顺中央和地方的关系。谢谢大家！

赵农： 下面请柯华庆来说一下。

柯华庆： 我来参加这个论坛有点外行，我关心财税问题仅这一年时间。去年莫干山会议专题讨论财税体制改革，我有幸被邀请参加，也许是因为我提出了实效主义改革哲学。我想既然会议主题是财税体制改革，我应该对财税问题有所了解，所以我花了一段时间仔细读关于财税法的理论和实践中的问题。正是去年在莫干山我听了王雍君教授演讲，学到不少东西。王教授忧国忧民、财税知识渊博、演讲非常有激情有魅力。我今天有同样的感受。

对于今天王老师的讲演和两位李老师的评议，我认同三个方面的观点和想提三个方面的问题。

第一，王教授觉得我们整个政治经济和社会改革我们应该采取系统的方法，不要头痛医头，脚痛医脚，仅仅救火，我们要防火，这个我是非常认同的。

第二，以财政治理为中心的国家治理更加有效。这个我非常赞同。我甚至认为财税体制改革实际就是一种政治体制改革。财税体制改革改得好，我们政治体制改革就发生了静悄悄的革命，会真正走上正规，这是我作为外行的一个感受。

第三，王教授提出合规性的控制手段和满意绩效的评价标准，非常重要。他刚才是讲两个标准，我觉得可不可以分为合规性控制作为一个手段，满意的绩效作为我们财税体制改革的标准，最终我们是看它的实际效果怎么样。我提倡的实效主义提出，实效是判断制度好坏的最终标准。

另外，我有三个问题，第一，王教授提到合规性控制，我们刚才很多人很惊讶，什么叫合规性控制呢？这个合规性是什么意思？

柯华庆： 我们学法律的人一般会说合法性控制。我们现在对财税的规范仅仅是国务院、特别是财政部制定的行政规章，这些制度没有上升到真正法律的层面，因为真正的法律是全国人大或者常委会制定的。在这种情况下，合了财政部的规章制度是不是就行了？我们是不是应该把合规性的控制上升到合法性控制？

第二，我们学者经常提美国、德国发达国家的成功的制度，这个成功的制度从逻辑的角度来讲是非常有道理的。我想一个问题，我们为什么没有走上这个路？王教授认为走向正规的财税体制改革跟现在以楼继伟部长主导的财税体制改革交叉很少。据我读楼继伟的著作，他也非常强调所谓现代财政制度，并且他的观念更多是美国的财税体制思路，然而他所提出的具体的财政体制改革，并没有完全按照所谓的走上正轨的财税改革。我们是不是应该认识到一个问题，我们有一个我们非常向往的目标，我们现在是不是首先应该想我们从哪个地方开始？我们的起点是什么？我并不认为存在的是合理的，但是存在的就有存在的理由，要想改变一种存在，你通过改变它的理由会更加有效。我们通过这个起点向那个目标迈进的时候，所走的路可能跟别人不一样，我们的道路应该具有操作性，不只是理想的目标。我还想一个问题，我们学者很多时候对于国家提的很多建议是非常理想化的。事实上，一个人想去实现某种目标的时候，我觉得有时候非常难，更何况整个国家呢！所以我是有点阳光就灿烂，对自己、对国家都是这样的态度，只要进步就好，不做太高的奢望。定了过高的目标要求自己去实现有时候会很失望，我对于现在的改革是乐观的。

第三，刚才李红霞教授提的“事权与支出责任相匹配原则”实际上是我最初在莫干山会议上提的，当时参加会议的财税专家都不认可。后来十八届三中全会采用了我的提法，只不过说的不是“相匹配”，而是“事权与支出责任相适应”。我们现在对分税制的原则有四个权威的表述。第一个是 94 年国务院的规定，财权与事权相结合。第二个是十七大提出的“财力与事权相匹配原则”。第三个是十八届三中全会提的“事权与支出责任相适应”。第四个是《预算法》修改草案二审稿提的“财力保障与支出责任相匹配原则”。这几个原则到底是什么样的关系，以前的文件中没有说。分税制原则是分税制的基本问题，你这个原则没有解决好，后面财税体制的改革就没有基本的方向！我是外行，我一直在思考这个问题，最近我写了一篇两万字的论文《财政分级制原则的逻辑分析》，对这几个原则进行了深入的探讨，昨天我也把初稿发给天则所了，今天正好有几位财税界的大家，我想请教一下，你们认为这几个原则之间到底是怎样的关系？这对我们财政体制改革非常关键。我就讲这么多，非常感谢！

赵农： 谢谢柯教授。柯教授谈到了逻辑和原则，甚至有改革本身的思考。最后我们有请刘业进博士最后点评。

刘业进： 听了王雍君教授和大家的发言很受启发。关于财税体制，一个核心要点在于，把财政税收放在一个交换关系下来理解。所有组织，政府、企业、非政府组织、家庭和个人生活在一个分工合作的网络中，不同的分工组织提供不同的专业化产品，彼此交换，彼此依赖。就此而言，我反对美化政府，也反对妖魔化政府。在这个分工合作的网络中，政府作为专业化组织提供以保护为核心的一揽子公共产品换取纳税人的税收。税收是以保护为核心的一揽子公共产品的价格。一揽子公共产品分为核心公共产品和边缘公共产品，其中核心公产权是法律和秩序，即保护所治下的人们的财产、生命和自由，所谓洛克广义产权；边缘公共产品是基础设施、基础研究、教育医疗住房等领域里的救济服务。但问题是，如何发现一揽子公共产品的边界，如何发现符合人民同意的一揽子公共产品的真实价格？我最近做了一个课题研究这方面问题。理论上我们非常清楚一个国家的税收总量怎么叫最优化的终局状态？以及财政支出的结构怎么做到最优化。道理很简单，正统教科书说得很清楚，任何一笔资源在私人和公共部门，以及在公共部门的各种支出方向中的边际收益相等，这样我们就确定了公共税收的最优总量和结构。关键是，我们需要一个过程观念，一种发生学观念，这意味着优化需要一个发现程序。不能说我们老百姓举手或者通过代议机关来决策就可以发现的，这里面道理很深。其实一个最优的税负总量绝对值，我们不事先说，它是多好呢还是少好，还是中等水平更好，以及在中央和地方政府之间如何划分，最优结构在哪里。所有这些适宜量和适宜结构的决定，需要好几种因素参与其中。第一是传统的力量，我们历经多少朝代，中外政府反复经验，如何获得一个适宜的税收重量和支出结构的优化，这是一个历史沉淀理性。李炜光教授的研究发现清末和民国时期的预算就比现在做得好。第二是公共选择。也就是代表议机关充分代表代表民意。前两条还不构成优化的充分条件。因为第三，即便我们有良好的公共选择过程和借鉴过程，我们还是不能达到一个最优的结果，因为公共选择也可能出错，就算是代表性、职业化、专业化人大代表，也可能会表决出决策的结果，这时候民族国家之间的竞争就充当最后的发现程序。群体竞争这就是这样一种演化选择的力量。一个国家到底拿多少税收是合理的？到底什么样的结构是合适的？中央政府和地方政府怎么分税权是合适的？我们有以上三种力量去处理。这其实是一个考虑短期、中期、长期三个不时间适度上的适应的过程，来去发现最事宜的财税方案。

赫希曼总结保守主义有三个命题，无效命题、悖论命题和危险命题。王老师今天说到了一个无效命题：“我们如果不改变我们财税治理体制，你砸那么多钱搞民生，结果是无效的”。这是个非常有意义的命题。这个命题告知我们，财政收入年年暴增，财税体制改革迫在眉睫。刚才李老师也提到怎样把权力关进笼子？答案是不是需要有一个最高的权力？作为短时间的临时性措施，我们可能需要一个小组领导中国的改革，但是最终还要回到基本的治理智慧——用权力来制约权力，用野心来对抗野心。不要相信最高权力的神话，也不同迷信人民的神话，面向真实的人，面对真实的人性，设计我们的制度。谢谢！

赵农： 非常感谢刘博士富有哲理的评议。还有别的老师愿意评议吗？

盛洪： 非常感谢王教授讨论财政预算要获得立法机关法定授权的主张。我觉得这个主张不仅是现任改革的目标，是国家题中应有之义，是古往今来能力背后的争夺。上帝设立统治者，上帝设立了人民，如果这个统治者违背了自己的承诺，人民可以把它罢黜。王教授给了一个例子，强制性、无偿性和固定性，对国家和政府来讲比较复杂，核心问题是从社会来讲变革是无偿的，他要用他的服务来交换，只是这样的交换收费形式，由于有经济学家有搭便车现象所以采用了强制性。在民主政治中，也获得了同意，只不过是多数人同意，只不过在具体的表达上是一种强制性，而且作为少数不同意见的人感受到强制，从社会层面表现为同意，也表现为有偿，如果把后面有偿、同意，人民的同意剥离出去，强调这三点，我们碰到古往今来不存在的问题，所谓政治的科斯定理，我跟你谈一个条件，你上台以后就可以不实施，这是最核心的问题，我们现在也有这个问题，其实我们是有条件的，他获得的权利是有承诺的，只不过不兑现，这是我们面对的核心问题，所以现在的改革是这样的情况。这种改革，习先生有了很大的改进了，刚才李炜光讲这个漫画，习先生拿钥匙站在笼子外面，这不是真正的改革，真正的现实改革是习先生把自己关进笼子里把钥匙交给人民！

他对下属是非常严格要求的，他的政治遗产可以被申请，被约束的权利也被分了，它的逻辑是我不要向毛泽东那么集权，但是他不要被受约束，其实他就瓦解了，从群体党最高层来讲他是有这个意愿的，如果他不把自己关进笼子里，他没有外在约束的话他实现不了，如果他说自己是一个例外的话，我们从最高领导人开始如果他能下决心做这样的事情才行。我非常同意王教授整个主张，他在学历上来讲没有更多新的东西，但在中国现实中特别重要，因为中国现代很多政府部门他们认为税收就是他自己的钱，他们没有社会契约的观念，没有我要有一个很好的服务去交换这些税收，没有。我们跟很多政府官员打交道，他们完全没有这个概念，甚至税收花不完要突击花钱，这是人民拿出来的钱。还有一点是总结推进，线上改革要从财政改革开始，这两者要互动，在历史现实过程中肯定是很多具体的一步步的对权利约束，首先对拿钱的约束来约束它，我们王教授反复强调预算要获得与法机关法定授权政府才能花这个钱，观念非常重要，行动也非常重要，一件小事一件小事去做。

前几年做过一件事情，地方政府财政规模的约束问题，我们也谈了这个问题，这个预算支出比预算收入增长还快，预算收入增长更快的了，没有边，这些政府官员就认为这个财政收入是它自家的钱，所以我们提出了这样的课题，做了研究，提出了一些原则，把这些建立起来，我们共同做一些事情，主要是帮助地方政府做一些预算约束，我们共同努力，做对政府预算约束的原则，谢谢！

赵农： 谢谢盛教授。看还有没有要说的。

听众： 我觉得王老师说的很悲观，我觉得霍布斯在那个地方重新开始，讲的时候把政府放在恶的地方，这是一个恶魔，在霍布斯是没有国家一说，事实上他讲的是政府。还有一个方式，洛克政府讲的是所有权和产权的问题，本来是所有私有的意思，谈不上公有，一个是转变政府的观念，不要相信它会做好事，第二一定要转变过来。公有和私有是后来的事，所有都是私有，大家都自己负责的时候，财税改革会有它一定坚实的基础，否则我会跟李老师一样悲观。我就谈这一点点。

赵农： 财税改革和政企改革相关性很大，现在民主的产生过程本身由于预算方面的约束是分不开的。我们很难想象有在人民代表大会当中提出尖锐的不同意见的看法，下次代表的资格可能会被罢免掉了，人民代表最后投票，甚至超过国防预算的经费，其中 80% 用来限制我们自身的权利，这是我们现在严谨的状况，很难想象我们怎么能设出一个限制我们自身权利的法案来呢，好的，下面由王教授最后来做一下解答。

王雍 君： 我仔细聆听了大家的高见，受益匪浅。由于时间所限，我不能一一回应各位提出的问题，我前面的讲话应该理解为抛砖引玉。我一直在意的是学理，我非常不习惯抓热点，我觉得学理是根基，我有时会有知音难觅的感觉。作为学者，如果是真正的学者，应该表达的是正念、正知和正觉，政策建议在其次，而且要高度谨慎。抓热点去研究不符合我的理念和兴趣，尽管我一点也不排斥。我个人以为，学界不一定抓什么热点。你只要把树根、树干养好了，那个花和果是自然的结果。

专家表达的改革建议有时很好，可是政府为什么不这么改呢？其实，学者或专家表达的任何观点，我以为均不宜过分期待领导人或者政治家的回应。学者的责任在于表达真知灼见。诚然，把改革推向正轨的根本力量在于政治，特别是领导人能够大刀阔斧地改革。但是，真实世界中的改革与学者们设想或期待的改革很不相同。而且知识群体需要自己设问：我们自己表达了共识性的真知灼见有多少？这就涉及到学术根基问题。学术根基最好到美国一流的大学中去培养。并倒不是说，本土学者中就没有真知灼见者。

我学的是财政问题，什么是财政问题？学理上来讲就两个问题：委托代理问题和公用资源池问题。第一个问题大家都很熟悉，因为政府是拿人钱财，不是挣钱！拿人钱财要替人消灾，第二个问题可以表述为免费午餐问题。今年的政府预算报告显示，政府的开支将超过 23 万亿元人民币。这些开支的受益者是各类特定群体，比如农民、妇女和贫困人群。只有在假设政府收人头税并且提供纯粹的公共物品的情况下，财政成本与财政受益才会形成真正的对称性，免费午餐问题才不复存在。在真实世界中，任何一笔支出总得使某些群体享受到特殊利益，但这个群体本身承担的成本是微不足道的。公共是免费午餐，这个问题跟我们可以自由去掠夺资源是一样的。

经济学文献将其表述为公地悲剧问题。三个要素构成公地“悲剧”：第一是资源总量有限；第二，开放式使用；第三，过量使用就会使系统崩溃。大气污染、水污染，过渡捕捞、开采都是公地悲剧问题。公地悲剧问题的焦点是资源。委托代理问题的焦点是代理人的行为。我今天前面讲财政改革走向正规，归根结蒂是我们需要寻求一套有效的财政制度，来控制这两类问题的负面后果。两者都非常棘手，所以，完全可以说：“世上最开心的事莫过于花别人的钱，世界上最困难的人莫过于花好别人的钱”。这就是财政治理、也是国家治理最需要面对的。

财政问题有四个维度，把治理的所有关键问题都包容在这个框架里。最低层次的是经济问题。现在大学里开设的财政学，应该叫财政经济学，关注的核心问题是政府经济职能：稳定、配置和再分配。第二个维度是管理维度，关注的是财政资源充分利用，即经济性、效益和有效性。第四个维度是政治维度，焦点是合法性。还有一个是公共利益。合法性指向行为的正当性；公共利益指向目的层面的合理性。合理性还表现在过程层面。国家治理可以理解为一套有效的制度安排，以及在此安排下治理者实施治理的过程。

公共利益没有真正的代表，但是治理模式最棘手的还是如何处理政府行为的正当性。人为什么要来世界一趟？这涉及到对生命的价值、目的和意义的理解。财政社会也有这个问题，我们现在的社会是典型的财政社会，即以税收和支出公共联结起来的纽带。

人来到世界上还须面对第二个基本问题：如何与别人相处以获得别人的认同或信任。这里涉及的就是正当性价值。一个所作所为不被别人认同或信任，这个人将有无尽的麻烦。对于政府治理而言，情形类似。

在中国，财政文献关注了合理性，但对正当性价值的关注甚少。“取之于民、用之于民”并不构成正当性的基础，只是有助于增进正当性。刘博士讲的宏观税负合理值的衡量方法，从正当性价值角度是无法解释的，脱离正当性、仅仅从合理性价值的角度理解，得到的结论也会令人质疑。如果纳税人普遍认可 80% 的宏观税负，怎么能说这不合理呢？反之，如果纳税人认为税收比率 10% 偏高了，又怎么能说代于合理水平呢？正因为这样，我们讲国家治理、财政治理，首先要解决一个正当性或者合法性的问题，这个问题在哪个层次得到解决呢？只有求助于法定授权，没有更好的办法。法律授权表明政府权力的来源和运用被限定在合法授权范围之内。

最后我讲讲中国财政改革涉及的五个主要模块，第一是税收制度，第二是预算制度，第三是政府间财政体制，即处理政府间财政关系的制度安排，包括支出责任划分、收入划分和转移支付。事权和支出责任纯粹是概念炒作，没有多大区分的必要。实质的问题就是这三个。第四是公共财务管理。第五是财政绩效管理。我们讲绩效评价，目的不是为了评价绩效，而是驱动绩效。在五个模块中，最重要的改革是两项，第一是财政体制，第二是预算制度。我重点讲的是预算制度。其实应该意识到：当政府间政府框架存在缺陷时，预算制度是不能在国家治理中发挥中心作用的。现阶段中国最重要的财政改革就是预算制度和财政体制改革。这两种改革怎么匹配依然缺乏深度研究的。我就讲这么多。谢谢各位！

赵农： 时间限制我就不请别人来讲了。今天非常感谢王教授以及其他评议发言的老师和同仁们，今天我们的论坛到此结束。