张曙光：读懂中国的财政体制
在现代经济发展和国家治理中，财政的确相当重要，它集中反映了政府的意志和行为，也是最重要的制度安排和政策工具之一。中国实行社会主义市场经济体制，政府在资源配置起着决定作用，财政就显得更加重要，也有其特别之处。
隐性税负结构与监督困境
从收入的总量来看， 2013 年，中国的全国财政收入 129142.9 亿元，增长 10.1% ，增速比 GDP 快 2.4 个百分点，相当于 GDP 的 22.7% ，人均税负接近万元。今年一季度的财政收入 35026 亿元，占 GDP 的 27.3% 。不论从哪一个数据看，政府收入都不算少，老百姓的负担也不算轻。
但有人对人均万元税负持有不同看法，认为我国的人均税负远远低于美、日、德、法、意、英等发达国家，只相当于后者的 1/10 左右，在世界排名也在 100 位前后。且不说未计入其中的各种收费、摊派，单就上述比较而论，简单地比较绝对数是有很大问题的，主要还要看相对水平。我们的人均 GDP 不及欧美发达国家的 1/10 ，而税负占人均 GDP 的一半以上，能说低吗？尽管如此，一般人感觉不到税负过重带来的痛苦。这与税负结构有很大的关系。
从税收收入和非税收入的结构来看，政府性基金属于非税收入， 2013 年全国政府性基金收入 52239 亿元，占全部财政收入的 40.45% 。今年一季度，政府性基金收入 13063 亿元，占财政收入的 37.3% 。其按征收对象是否特定分为两类，一类是面向所有社会成员征收，如三峡建设基金，是隐藏在电费中加价征收的， 21 年累计征收 2481.18 亿元；二是面向特定行业和阶层征收，以铁路建设基金为代表，是按运输货物的吨公里征收的， 23 年征收总值 9858.94 亿元，再加上今年的预算数 657.09 亿元，已经突破万亿元大关。土地出让金是地方政府性基金收入， 2013 年达 41250 亿元，比上年增长 44.6% ，占地方政府性基金收入的 85.92% ，今年一季度达 10802 亿元，同比增长 40.3% 。可见，政府性基金收入数量之大，形成严重的财政依赖。同时政府性基金也存在诸多问题。
一是缺乏法律依据。政府性基金从 1964 年开征城市公用事业附加算起，至今已经半个世纪， 1990 年代，政府性基金快速“扩容”，据《经济观察报》报道，从中央到地方，全国共有政府性基金 500 项，只有 43 项纳入了政府性基金预算管理，而财政部 2012 年公布的政府性基金项目只 30 项，其中， 12 项依据部门规章设立，只有 6 项有明确的法律依据。可见，政府性基金无法可依，出师无名，面貌模糊，管理混乱。
二是征收随意。有的自发延长征收期限和提高征收比重。如，三峡建设基金从 1995 年按每度电 3 厘征收， 2010 年 1 月 1 日 停止征收，改成《国家重点水利工程建设基金》，按每度电 7 厘征收到 2019 年年底。再如，铁路建设基金，从 1991 年 3 月 1 日起 ，按货运价格每吨公里加征 0.2 分，后经 5 次调整，到 1998 年 4 月 1 日 ，增加到 3.3 分，提高了 15.5 倍。货运价格为 7.45 分 / 吨公里，总运价每吨公里征收 4.8 分，占货物总运价的 44.3% 。这种征收办法不仅对于像煤炭之类的初级产品生产企业形成很大负担， 2012 年运煤到秦皇岛，山西北部征收 21.7 元 / 吨，内蒙古西部征收 40 元 / 吨，全国煤炭平均运距 600 公里 ，而西部地区达 1200 公里 ，因而，对于西部产煤省区也是一个巨大负担。从 2001 － 2011 年，铁路煤炭运输量占铁路总运输量的比例从 41.4% 增加到 64% ，煤炭企业成为铁路建设基金的主要承担者。
三是渠道隐秘，无法监督。三峡基金包含在电价中，南水北调基金包含在水资源费中，民航发展基由机票销售代收。 2009 年 10 月，北京市居民任星辉就三峡建设基金先后向财政部、国务院三峡建委和三峡集团提出信息公开要求、申请行政复议，均无结果，向一中院提出诉讼，也被驳回。直到 2010 年 3 月 26 日 ，财政部网站才在中央财政预算中公布了三峡基金收支情况。
因此，尽快制定《政府基金法》，依法规范政府性基金的设立、征收、管理、使用和退出。同时，通过退出、减征等办法，降低非税收入和政府性基金收入占财政收入的比例。
从税收结构看，我们以增值税等间接税为主，间接税收入占全部税收收入的 70% 以上，而直接税则较少，由个人交纳的直接税更少。由于间接税的纳税主体是企业，除个人所得税外，个人基本上不直接负有纳税义务，因而也就谈不上个人对政府收支和政府行为的监督和制衡。
不仅如此，间接税意味着政府税收收入成为产品和服务价格的构成要素，不仅最终要由个人负担，而且由于与发达国家以直接税为主的税收结构差异很大，造成了国际贸易中的价格和利益扭曲，导致了财富的逆向转移。因此，改革的方向是减少间接税，首先是增值税，增加直接税，包括财产税、所得税和赠予税等。
需要指出的是，来自房地产的税收增长很快，成为政府财政收入的主要支撑。 2013 年，在一般税收中，房地产企业营业税 5411 亿元，增长 33.6% ；建筑业营业税 4315 亿元，增长 16.5% ；房地产契税 3844 亿元，增长 33.8% ；土地增值税 3294 亿元，增长 21.1% ；耕地占用税 1808 亿元，增长 11.6% ；城镇土地使用税 1719 亿元，增长 11.5% ；再加上房地产企业所得税 2850 亿元，增长 25.1% 。共计 23241 亿元，约占全部税收收入的 15% 。如果再加上土地出金，地方政府过分依赖土地收入，不仅带来城市规模的无序扩张和土地资源的浪费，引发了房地产价格的暴涨，造成地方经济结构畸形，也加剧了地方政府的债务风险。因此，改革土地财政，解决对房地产税收和政府性基金收入的依赖，刻不容缓。
规模巨大的财政支出大头并非社会福利
从财政支出总规模来看，不仅规模大，而且增长快，近几十年来都超过财政收入，留有赤字，然后通过发债来填补，因而赤字和债务的规模也越来越大。
2013 年全国财政支出 139744.26 亿元，增长 10.9% ，快于财政收入 0.8 个百分点，收支总量相抵，差额 12000 亿元。 2014 年预算赤字 13500 亿元。与税收不同，政府债券由个人自愿认购，由政府还本付息，但仍然是把个人收入转作政府收入，由政府支配和使用。在通货膨胀和资产价格泡沫情况下，隐含着对个人的剥夺。因此，减少政府支出规模应当从稳存量，减增量着手，控制新增支出的规模和速度。
从财政支出结构来看，虽然近几年有所调整，一是增加了用于社会发展和社会福利的支出，但力度不够，如， 2013 年社保和就业支出增长 14.2% ，医疗卫生支出增长 26.4% ，但教育、科技、文化支出均明显低于财政收入的增长，而住房保障和节能环保支出还是下降的；二是出台了一些减免税政策，如，最近出台的扩大小微企业所得税优惠范围，提高小微企业所得税减半征收实施范围的上限由年应税额 6 万元进一步提高，并期限延长至 2019 年底。这是一大进步。但问题依然不小，可改进的余地很大。
一是财政支出中用于生产建设的比重仍然偏高，而用于生活福利的支出仍然过少，仍然没有走出“先生产，后生活”的传统模式。尽管近几年的统计数据不再列示经济建设支出，但用于生产建设的规模和比例过大，再加上国有企业的巨大规模和强势扩张，意味着政府在配置资源中起着决定作用，阻碍着市场制度的发展和完善。因此，削减经济建设支出，增加社会福利支出，是推进政府改革，转变政府职能，实现政企分离，减少不必要的政府干预的重要途径。
在生产建设支出中，还有一个没有列入其中的特殊项目，即对国有企业的财政补贴。据上市公司披露，去年 A 股 1277 家获政府财政补贴 741.36 亿元，平均每家 5800 万元，比上年增加 30% 左右。其中，超过 10 亿元的有 8 家，中石油是“补贴王”，获补贴 103.47 亿元，占该公司营业外收入总量的 26.7% 。 2013 年中石油实现属于上市公司股东的净利润为 1295.77 亿元，财政补贴占 7.99% 。可见，财政补贴成为上市公司获利的手段之一，也是上市公司业绩兑水的一个办法。
在政府支出中，行政经费支出规模大，增长也不慢， 1980 年占财政支出的 5.43% ， 1990 年占 9.83% ， 1996 年高达 13.11% ，近几年有所减少，且改成一般行政服务支出， 2012 年的占比仍然超过 10% 。
其原因，一是政府人员过多，而且不断膨胀。中国到底有多少公务员，国家财政到底供养了多少人员？据《凤凰周刊》的文章报道，“财政部在 2012 年出版的最新的《 2009 年地方财政统计资料》中披露的数据显示，到 2009 年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为 5392.6 万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员。除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有 60 余万个村委会以及 8 万余个居委会——两者总人数约为 275 万人。加上这部分准财政供养人口，到 2009 年年底，中国财政实际供养人数超过 5700 万人……到 2012 年，中国财政供养人口已超过 6000 万！” 6000 万相当于英国的人员总量！相当于 23.5 个纳税人养活一个官员，每百万美元 GDP 的财政供养 10.8 个官员，而印度是 69 个纳税人供养 1 个政府雇员。按人口计算，中国高于日本而低于其他发达国家，但按 GDP 计算，美、日、德、英分别是 1.56 人、 0.95 人、 1.33 人和 2.8 人，中国分别是后者的 10 倍、 7 倍、 8 倍和 4 倍。实质的差距该多大。
如果再做一点具体比较，问题也就不难明白。纽约市 1800 万人， GDP26000 亿美元，设市长 1 人、副市长 3 人、议长和副议长各 1 人。东京 1300 万人， 11000 亿美元 GDP ，设市长 1 人、副市长 1 人、议长、副议长等 4 人。而中国新乡市，人口 565 万， GDP100 亿美元，市领导 41 人，市委书记 1 人，副书记 4 人、常委 11 人；市长 1 人、副市长 8 人、市长助理 4 人、人大主任 1 人、副主任 8 人、政协主席 1 人、副主席 9 人。这么多官员，不干点事，不发文件，不干预市场，不管制社会，那才是怪事。可见，政府机构改革，关键在于大幅度裁减官员；人员减不了，一切都无从谈起。
不仅官员人数太多，而且官员花费也过高。按国家领导、省部级官员、司局级干部，每增加 1 个人需要增加的费用何止百万、千万。据一位纪检老干部讲，县委书记、副书记、县长、副县长退居“二线”，原来 6 － 8 万元的“首长办公费”照常享用；中央领导退休后，专车、服务、警卫等全部保留，甚至外出还要继续实施航空管制。
最近，媒体披露了很多贫困县盖豪华办公大楼的事情，如果到全国各地看看，最气魄、最漂亮、最豪华的大楼，非政府和金融机构莫属。不要说贫困县，看看中央各部委也就知道了。不仅如此，各政府部门都有属于自己的宾馆饭店、干部培训中心，很多还有供领导设宴的单独餐厅。且不说滋生了奢侈腐败，一个社会分工专业化的进步发展，在我们这里却倒退了回去。
政府花钱的一个办法是政府采购，但现行的政府采购浪费惊人，不仅是财政资金低效率的重灾区，也是腐败高发的重点区域。在“只买贵，不买对”的政府采购下，既倒了一批官员，也坑了一批企业，更激励了人们的非生产努力。据中国社科院法学所田禾提供的数据，一项针对广东、黑龙江、江西、福建四省政府采购的调查显示，购买的 15190 件商品，按市场价计算需花 5860 万元，实际支出了 7934 万元，多花了 35.4% 的冤枉钱。所以有人说，“现在的政府采购，往往要多花 1/3 的钱，买的却是不对路货”。
目前，政府采购已经超过 1 万亿元，占不到 GDP 的 3% ，如果达到国际平均 10% 的水平，如果不能实行“管办分离”，变内部操作为公开化，比如引进社会中介机构，并加强问责，那么，会造成多大的浪费。
需要指出的是，新领导执政以来，反腐的力度很大，取得了很大成绩，受到大家的赞许，深得人心。但一些官员担心害怕，甚至慌慌不可终日，一些工作无人负责。可见，任何一个政策效应都有正负两个方面，切莫只看到好的一面，而忽视了不好的一面。腐败的汹涌和蔓延是制度的毛病而非人性的缺陷，现有的办法既不可能遏止，也不可能从根本上解决问题。无数经验证明，建立一套财产公开、社会监督的治理机制，是唯一可靠的途径。
看不懂也难监督的政府预算管理
现行政府预算既不全，也不细，更不具体，很多只有大项，而无细目，不要说一般纳税人无法监督，就是专家也看不懂。提交人大的预算报告，变成了预算政策报告，讲述的是预算支出的重点，预算收入分配的原则，如向民生倾斜等。
从前面的讨论也可以看出，人大审查的只是公众预算，既不包括政府性基金预算，也不包括社会保障基金和国有资产经营预算，至于制度外财政，如，各个单位的小金库，更是五花八门、无法无天，随领导任意支取。今年两会的预算报告增加了政府基金预算和国有资产经营预算的内容，是一个进步，但过于简略。因此，预算改革首先要把政府全部收支纳入预算管理，向人大和社会提供一个详细的、全口径、全覆盖的政府预算。
其次，预算科目要细化，不仅要有大项，而且要有细目，各个科目之间的数据要互相衔接，不能把其他项搞得很大，把一些问题都隐藏其中。对于那些容易发生贪腐的项目，更要详细列示。以便预算公开、审查和监督。收入预算考核要弱化，收入增长目标不能作为必须完成的任务，否则就会征过头税，提前征税，要从约束性转向预期性，实现税收依法征管，建立跨年度预算平衡机制。支出预算约束要硬化，预算审查不仅要看总盘子有多大，更要关注钱花得当不当，值不值。
再次，国库管理是预算管理的重要内容，应当集中，并由央行代管，不能各部门、各地区都搞自己的财政专库，支解国库，由各部门、各地区领导随意支取。
财政体制改革的难点在于中央和地方关系
在今年的政府工作报告中，国务院总理李克强说，确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开；清单之外的，一律不得实施审批。于是“权力清单”成为社会热议的关键词。其实，权力清单和市场领域的负面清单是一个问题的两面。通过划定权力边界，并严格实施，将会为市场和社会充分发挥创造力和活力开辟广阔的天地。
本届政府成立之初，国务院各部门的行政审批事项多达 1700 余项，李克强履新时曾承诺至少要取消和下放 1/3 ，去年以来，国务院取消和下放的行政审批专案已达 416 项。可以说是决心很大，成绩可观。不过，目前砍掉的行政审批事项是相对容易的，难啃的硬骨头还在后面，对此不可掉以轻心。更重要的是，根据过去的经验，上级部门已经砍掉的一些行政审批事项，过了一段时间，其他部门或者下级部门又以随意新设、边减边增、明减暗增的形式捲土重来，使得简政放权成为数字游戏。
这就提出了一个问题，如何使取消的审批事项彻底取消，下放的权力完全落实，以便真正实现政（府）社（会）分开，合作共治。这就需要社会组织的建立和发展。然而在这方面，中国并没有取得多大的进展。 18 届 3 中全会决定的“社会体制机制的创新”部分也没有取得重大突破。概括起来，仍然是立足于政府管制，提出要从政府办社会向政府管社会转变，政府要管人、管事、管机构、管方向，播放权和出版权要实行政府准入。要知道，只有实现政社分开，让社会组织自由建立和独立运作，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府变为有限政府，政府统揽社会、包打天下的传统体制才能得到改革。否则，改革仍然会陷入收放循环之中。
的确，政府管的事太多，食盐糖精要管，中小学课本要管，职业证照要批，电影电视、网络游戏都要审批。应当指出，有些管制是需要的，有些是不必要的。
该管的还有个如何管的问题，现有的管法不仅很粗，而且管得不当，甚至由于管制者的私人利益而管糟了。比如，碘盐管制，全国一刀切，不准生产和销售不加碘的食盐，后来生产了一点，又搞价格歧视，不缺碘的地方也要吃碘盐，搞得很多地方食碘过量，发生新的疾病。不仅如此，我们用有毒的、价格低的碘酸钾代替碘化钾，因此，加碘变成食毒。难道不能生产加碘和不加碘的两种食盐，且价格一样，让消费者根据自身情况，自由选用吗？有的专家不分青红皂白还要为此辩护，说什么“食盐糖精生产等人命关天的事项，是国家必须管的，不仅要审批，而且必须严格审批”。难道过去管得不严？难道老百姓不知道爱惜自己的生命？难道大家都是三岁小孩，会把食盐当白糖？
在政社分开、社会共治的框架内，中央和地方的关系也不难解决。改革开放以来，中央地方关系财政的提法有过三次变化：事权和财权相匹配――事权与财力相匹配－－事权与支出责任相匹配，其背后的潜台词是集中财力。在中国这么大的国家，又是中央集权体制，中央和地方职权的划分不仅是财政问题，也是国家治理问题。各级政府承担多少职能，相应地需要多少支出；承担的责任中有没有排他性或者合作性，以及怎样匹配，都要通过立法程度解决。
从财政关系来看，要解决三个方面的问题，一是收入划分，二是支出划分，三是中央对地方的转移支付。目前的情况是中央的财权大，地方的事权多，二者不相匹配，地方作为一级独立财政，没有独立的设税权和发债权，中央的转移支付往往以专项资金的形式拨付和实施，也限制了地方的独立权力，再加上吏治腐败，层层克扣，真正用到目标的不多。这也许是改革中最难解决的问题。
【 张曙光 天则经济研究所学术委员会主席， 张弛 中国政法大学商学院 】
2014 年 05 月 13 日
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