赵农：公共政策的定量评价——以北京市东城区数字化城管为例
1. 主题发言部分：
非常感谢大家，我是最后一个来做演讲，题目叫作公共政策的定量评价——以北京市东城区数字化城管为例。我谈的这个是一个技术活，公共政策的定量评价问题说实在是比较麻烦和比较复杂的，当然它的意义也不容置疑。为什么我们要对公共政策进行定量评价呢？这和现有的单纯对公共政策定性评价的弊端是有关的。大家都知道，我们在制定政策时大多情况下都是拍脑袋做出来或者是听取一部分人的意见而作出。事后政策的效果究竟怎样，对不同群体的利害关系究竟如何，虽然也有不少文章在事后也做一些评价，但是这些评价往往都是定性的，是从一个侧面或者是从某一个立场出发来进行的，定量评价确实比较缺乏。
我们经常说，中央或者地方出台了这个政策或那个政策，过几年之后又怎么样，好象没有人管，这是大家普遍的共识。另一个问题就是公共政策往往和公共财政结合在一块。我们知道公共财政通常涉及以下三个方面的功能：其一是国民收入再分配；其二为宏观经济调控；其三就是资源配置。第三项是指公共品提供哪些，提供多少，是否合算。政府掏钱来提供公共物品，花的也都是纳税人的钱。它所提供的公共品是人们需要还是不需要的呢？它所配置这个究竟是多了还是少了呢？这些都应该和定量评价结合到一块，否则你说不清楚。
有幸的是我们天则经济研究所曾非常偶然地介入到与此相关的一项研究之中，在盛洪所长的领导下基本上调动了全所主要的科研力量，用了大致一年左右的时间完成了这一课题。
首先我对北京市东城区数字化城市管理作简要介绍。这个项目是由原东城区书记陈平主抓，运用 GPS 等先进技术手段，进行不间断的城市管理。怎么来做呢？有一个信息中心和管理中心，工作人员用城管通（城管通像手机一样），进行无线联系，且有 GPS 定位。城管到哪个地方大屏幕都知道，某些人在几号地区，在什么位置都非常清楚。如果遇到一个井盖被偷了，城管到达这地方拍照，上传信息管理中心，然后中心下达指令，及时把这个井盖补上。还有清理垃圾、小广告，路灯安装等等。东城区按照一万平米为单位，划分为 N 个网格。
网格信息及时传达到信息管理中心，利用城管通传输的语音和图象信息，信息管理中心责成相关部门迅速解决问题。东城区采用数字化管理之后获得了各方面的好评。
如何对这个事情进行定量评价，老实讲这是世界级难题。我们当时收集了很多材料，至于怎么来进行评价，我们并没有拿到现成东西。东城区在之前也邀请了国内数量经济的权威机构和人士，他们也花了很长时间来做研究，也没有提供合意的评价方法，因而未果。天则所承接了该项目，最终完成了《北京市东城区数字化城市管理系统经济评价》之研究报告。
其实针对公共政策或者公共行为，没有统一的指标体系或方程来进行计算。然而我们认为基本的经济学知识肯定有用，这就是成本 - 收益分析，就是供求理论。还得根据具体问题进行攻关。大家都知道，数字化城管需要研发，需要购买设备，还要配置一定的人员等等，这些都是成本。有些可以按照一定比例分摊进去，有些则按实际花费进行计算，但是关键对于效用和收益，前后怎么来测算，显然难度比较大。
天则所课题组首先确定了总的分析方法。由于城市管理涉及内容非常庞杂，若要细分，则有好几百项。可否通过每一事项评估加总而得出城市管理的整体评价呢？这种方法不是不可以用，但工作量太大，而且未必准确。在某些时候，运用模糊方法，采取整体思路，反而能够取得意外的效果。《研究报告》运用微观经济学、公共经济学、制度经济学、城市经济学等基本原理，将定性分析与定量分析结合起来，系统评价了北京市东城区采用数字化城市管理系统之后的制度变迁、成本节约、效用增加、福利增进、效率提高等结果，为该区数字化管理系统的经验总结及其推广提供了坚实的基础。
由于采用了较为先进的居民意愿支付问卷调查和模拟市场的公共物品计算，研究报告的结论具有较好的可靠性和精确性。我们所采用的最主要的方法就是居民意愿支付法。该方法所用的问卷调查内容太细致，就不一一都讲了，可以谈些核心的问题。比如说现在这种状态，如果退回到原来这个状况，你认为应该获得多少补偿？这样就能拿到关键的几个数据，然后根据所确定的几个点，我们就把最难的的需求曲线模拟出来了。有了它之后，才能谈的上别的。关于问卷调查方面，我们请了非常权威的学者设计问卷和处理数据，回收了 1300 份问卷，还做了入户试调查，数据也做了非常严格的处理。
下面讲一下该项定量评价的研究特点。我们的研究报告将城市管理作为公共物品来研究，在研究中引入了公共物品评价体系和相应的评价方法，从而在理论上超越了一般的节约或者是降低政府成本的局限。通常的评估只说降低了政府成本是多少，往往回避了最重要的东西，那就是效用增加了多少。由于总效用减去总成本是社会福利，这个福利变动多少，其实是最需要知道的。该研究报告将为社会提供公共物品作为政府的基本职能，自始至终贯穿了建设社会服务型政府、社会管理型政府的价值理念。我们就是要将其他的抛开，追问政府究竟提供了多少服务，居民的感受究竟发生了怎样及多大的变化。
我们在研究方法上的突破与创新主要有以下几点：首先，城市管理包含了许多部门，涉及百姓生活方方面面，其绩效难以量化。为此该研究报告创设了“件天”的测度单位和“总保运量、保运量、破损量、保运率”等概念，使定量研究成为可能。否则就无法把不同的东西进行加总。第二，公共物品由于其非排他性和非竞争性，难以直接被市场评价。该报告以意愿支付法作为主要的方法，以模拟市场方法作为一个验证的方法，比较恰当地衡量了数字化城市管理系统的经济价值。第三，在合理及谨慎的指导原则下，力求简化模型，使研究相对简单明了。第四，在整个研究中谨慎性原则得到了很好的贯彻。体现为意愿支付调查的样本数量和质量达到了相应要求，成本计算是充分的，产出和效用计算是比较保守的，不同的评价方法之间可以相互印证，针对分析核心与基础的需求函数进行了拟合优度检验。我非常有幸地参加了整个研究过程。
下面讲一下研究的基本结论。（ 1 ）东城区数字化城市管理系统的基本逻辑是依托技术创新而进行的制度创新，通过降低政府内交易费用，带动和激发整个城市管理体系提高效率，尤其是通过降低考核成本，提高约束和激励水平，导致城市管理各部门的效率提高。请注意，这种考核是随时进行的。数字化城管之后，公共设施保有量从 5139605 件天提高到 11803844 件天。（ 2 ）根据对居民的问卷调查，旧的城市管理体制实际上存在每年约 1 亿元的社会福利亏损。在原有城管模式体系之下，分部门运作，自己待在办公室里喝茶，弄几个临时工在那里忽悠。在那种模式下，我们衡量了百姓的满意程度和为此支付的成本，社会福利竟然是负的，即成本高于效用，每年的社会福利净亏损为 1 亿元。（ 3 ）东城区数字化城市管理系统至少每年为东城区居民、从业人员和旅游者带来约 1.58 亿元的新增福利，并使东城区的城市管理系统在社会福利方面扭亏为盈。刚才说到，社会福利是总效用 - 总成本，原来福利是负的，每年成本要高于总的效用，现在已经变成正的了。（ 4 ）如果旧的城市管理体制达到新体制下的效果，每年就要比新体制多支付 5400 多万元的成本。假如回到原来的那种状况，怎么才能达到现在这种绩效呢，必须每年增加 5400 多万的成本支付才能达到现有的绩效。（ 5 ）虽然数字化城市管理系统有很大改进，但由于背负着旧体制的成本，在财务上还是亏损的。所谓财务上就是他得到的收益和成本之间，成本高于收益，但是成本已经低于效用，这是两个概念是不一样的。也有朝着公共物品最佳配置方向努力的空间。数字化城市管理系统有着很强的规模经济性和范围经济性，可以向更大范围和更多领域推广，这是我们得出的研究结论。
此外我们作了跨省研究。如果数字化城市管理系统向全国 660 个城市推广，每年可带来 1463 亿元的总成本节约和 575 亿元的福利增量，直接创造约 49 万多个就业机会。我们不但计算其内部的状况，还把它在全国推广之后带来的情况也做了估算。
该项目是我在天则所参加的若干个项目之中，尤其是咨询项目当中，比较得意的一项研究。难度非常之大。我们在盛老师的带领下，大家竭尽全力，每时每刻遇到挑战，许多人奉献了智慧，也取得了令人非常满意的结果。况且，有了这项基数定量研究，再加上张林讲到的序数定量研究，天则所掌握了两套针对公共政策和公共物品进行定量评价的手段和能力。我们也希望各位可以介绍这样顶尖的定量评价方法，以改善中国的公共政策以及公共物品的提供，谢谢各位。
2. 提问环节
张颖：我想问一下赵先生，您刚才提到的公共政策的评价指标体系究竟是怎样的，还有具体方法是什么？
赵农：我们不是什么指标体系，我们主要测算的是社会福利的变动。你知道了效用，知道了成本，这中间的差值就是社会福利。这里没有什么指标体系，就是硬碰硬来进行计算，比较前后效用增加了多少。如果你对细节感兴趣，可以下来再交流。当然其中确实有难度，比如我们要找出几个点才能模拟出需求曲线。公共品的需求曲线和私人品需求曲线不一样，私人品需求曲线是个人需求曲线的水平加总，公共品需求曲线是个人需求曲线的垂直加总。我坚信咱们的方法是科学的，有许多经济学的妙用在其中。正是通过这样的比较，我们发现数字化城管还未达到最理想的状况。我简要回答到此，谢谢你的提问。
[ 赵农 天则经济研究所理事、学术委员会副主席。本文为作者在 2014 年 5 月 29 日召开的「 2014 年城市公用事业发展与制度创新」论坛的演讲修订稿 ]
2014-6-3
中评网首发
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