1. 主题发言部分

赵旭：大家早上好，根据会议安排，我的发言会分为两段，前面讲讲 PPP 的一些新的进展，后面介绍一下我们青岛的一个案例。

什么是 PPP ？ PPP 就是公私合作伙伴关系，但这个定义在中国会有一些特殊情况，其中强调第一个 P 就公共部门，他不仅仅是指的政府，有可能是地方政府直接控制的企业，包括比如说投融资平台，地方政府直接控制的供水、排水企业等等。第二个 P 是私营部门，中国有一些特殊，应当定义为以营利为目的，通过竞争来获得公共服务项目的企业、资本。不是从所有制角度定义私营部门，这里的私营部门有可能包括国有企业，比如说首创、北控这些企业做了很多的水务项目、 PPP 项目，它们是第二个 P ，而不是第一个 P ，虽然它们是国有的，但是以营利为目的，通过竞争获得项目的。第三个 P 就是合作伙伴关系，这种合作伙伴关系有很多的含义在里边，不仅仅是说这是一个合资关系，政府与私营部门合资；也不仅仅是说政府把这个事就交给企业去做了，政府就不管了，而是里边有非常丰富的内容。这个 P 意味着三种关系的转变：一是本来由政府直接来提供公共服务转变为政府和私营部门共同提供公共服务，并不是说政府就不管了。怎么个共同完成呢？就是第二点，由政府单独承担责任变成政府和企业共同分担责任，分别承担各自责任，第三点就是分担风险，由政府完全承担风险变成政府和企业各自承担风险。这里原则上来讲谁有能力承担风险就由谁来承担风险，谁有能力控制风险，就由谁来承担风险。什么意思呢？比如说技术风险就应当由企业承担，你建了污水处理厂就要保证把污水处理干净；而土地风险、政策风险、价格风险等等，像供水价格是由政府定价的，这个风险就要由政府承担。不能说成本上升了，现在需要提价，而政府控制着定价，不让提价，这个损失还要由企业承担，这是没有道理的，所以应该由政府来承担。

为什么要 PPP 呢？过去认为，公共服务领域存在市场失灵，存在市场失灵的解决方案就是政府，以前就是这么认为的。但是新的经济学研究不这么认为了，而是认为政府也会失灵。所以到了里根和撒切尔时代就开始了一个再市场化的过程，这个时候 PPP 就在国际上掀起一个热潮。中国第一个 PPP 项目， 1984 年就有了，而在基础设施和市政公用领域大规模推广要在 2002 年开始。引入市场机制以后，政府角色就要有一个转换，政府从公共服务的直接提供者变成发起者、购买者、监管者、最后保证人的角色。

此后 PPP 就作为一个机制，后来甚至成为一个理念，开始被大家广泛采用。

中国经历过这么多 PPP ，也存在一些问题，我把主要的问题稍微梳理一下。

首先是对 PPP 的认识和理解还是存在一些偏差。

一是中国的地方政府在推动 PPP 的时候动机主要还是“钱”，把 PPP 当成单纯的融资手段，没有太重视效率提高。而在国际上 PPP 提出来的主要动机是提高效率，是因为政府提供服务的低效率。因为中国把它当做融资手段，就会偏爱融资和运营一体化的 PPP 模式，后面会讲什么是融资和运营一体化的模式。

第二点对公用事业的“筹资”和“融资”概念有些混淆。不管你用什么手段融资，包括 PPP 融资，只能解决资金在时间上的不匹配。我们知道政府的税收是一个稳定、有增长的特点。但我们的基础设施需要一开始就有一大笔的投入，再慢慢回收。这里存在时间上不匹配的问题，所以需要融资。但是融资并不能解决你本身的钱从哪儿来，你本身的钱必须向居民（服务者）收费，或者是政府用税收来购买，政府购买以后让被服务者去享用，也就是筹资。从筹资角度你还是要落实最后承担服务成本的资金从哪来，因为 PPP 的投资人是要收回投资的，并且是要有回报的。

第三点就是不能够正确地理解 PPP 的责任和风险的分担理念。这里可能第一个 P 和第二个 P 都有问题，都存在着缺乏合作精神的问题。从政府讲有一种卸包袱的思想，希望向私营部门推卸这种责任和风险，也有对私营部门不信任的问题。而私营部门，则存在对公用事业特点理解不足，什么资金都进来，其中有些资金是不适合做这个的，它需要比较高的回报，需要冒更多的风险，但是公用事业是风险比较低，回报不高但比较稳定的行业。

其次是实务当中也会有一些问题。这都是由于理念存在问题就带来了这些实践当中的问题。实际的履约情况因为很多原因会产生很多的问题，是不太乐观的。当然还有政府能力不足的问题。

前面我们讲到中国 PPP 的主要特点就是融资和运营一体化。我们讲 PPP 的时候，理论上有几十种模式。但我们看过去中国的 PPP 模式其实归纳起来主要是两种，一种是特许经营，伴随着出让股份或者是增资扩股，也就是融资加运营。这个主要发生在供水领域还有城市燃气领域。第二个模式就是 BOT/TOT 或者是 ROT ，主要是污水处理厂、垃圾处理厂还有高速公路这些领域用这个模式，还是融资和运营一体化的。我们后面会说，融资和运营一体化降低了效率。

另外一个问题，经过前面一轮 PPP 以后，现在形成了一个“双轨制”的格局，就是政府提供服务和市场提供服务并存这样一个“双轨制”。“双轨制”有这么几个方面的特点：首先是经营主体，有一部分（政府轨）是政府直接控制的企业，包括投融资平台公司、原来的供水公司、排水公司等，另外一部分（市场轨）是市场主体，也就是说 PPP 项目；其次，市场轨的 PPP 项目的获得途径是市场竞争，而政府轨的公用事业企业是政府自己成立的；三是政府发挥作用不一样，政府轨上政府会直接指挥和控制，而在 PPP 项目政府只能做引导和监管；最后管制方式也是不一样，在 PPP 项目里面政府只能依据法律和合同进行监管，而在政府轨，政府可以直接控制这些企业，可以凭借其权力来直接干预。

造成“双轨制”的原因，一是现在政企没有完全分开，二是在城市化快速发展的过程中地方政府认为需要保留一些行政干预权。

现在我们再提 PPP 的时候，发展环境已经发生了很大的变化。首先是改革方向，三中全会提出市场要在资源配置中起决定性作用。其次是土地财政现在也面临一个调整，但土地财政有它存在的理由，土地财政也不会完全退出，但比重可能会下降。三是资本市场开放度、成熟度和 02 年的时候已经不可同日而语，意味着公用事业融资有了更多选择。这个表现在人民币国际化、汇率、利率市场化不断推进，金融工具不断完善，民间资本的组织化程度提高。民间资本原来没有多少投资空间，也没有多少合法手段，要么存银行，要么排队买国库券，要么民间借贷，动不动就会成为非法，很麻烦。

对于新一轮 PPP 我们有一些新的期待或展望。首先我们要对 PPP 的理念要进行再认识。其次我们有了更多选择空间，应该更加审慎地选择 PPP 项目，要加强 PPP 前期工作，选择哪些行业、哪些项目适合什么样的融资手段，适合什么样的 PPP 模式。三是在谈判当中要尽可能的明确 PPP 项目的边界，明确责任风险的分配，更要强调合作精神。四是要强调政府的支付责任要有预算保障，这是实践中发生问题比较多的地方。五是引入 PPP 要重视提高效率，重视转换政府职能。六是要加强基层政府的能力建设。

特别重要的是我们要有一些创新。

一是，如果有可能要推进公平开放的统一大市场。要通过推进特许经营制度全覆盖，把所有在位企业全部纳入特许经营，给它们一个特许期，一个特许期之后就进入竞争。这样将会打破地域垄断和所有制的限制，鼓励并购，将能够造就中国的水务巨头、能源巨头，像威立雅、苏伊士。现在是“双轨制”，行政部门控制很多自己的企业，自己直接提供服务，这种情况下并购不可能发生，这是政府自己的一亩三分地，界限很清楚。

二是探索融资和运营相分离的 PPP 模式。应当充分发挥资本市场的作用，在资本市场上达成融资成本最小化的目标，在专业运营市场上达成提升运营效率的目标。

这里有一张表，大家可以看到如果把融资和运营分离开来会产生很多的好处。融资和运营合在一起，参与竞争的企业既要有非常强的融资能力，又要有非常强的运营能力，能够参与竞争的企业就非常少了，所以我们有一个阶段就看到所有大的项目招标就那几个玩家在玩，别人玩不了，竞争是不充分的，在资本市场和运营市场都没有达到最好的效率，这个是其实是不利的。把融资和运营分开之后，我们就会在这两个市场都达到一个比较高的效率。

当然这样会导致未来的 PPP 结构更加复杂。我最近跟一些人沟通，发现已经有了一些苗头，有一些迹象在这么做。比如说 PPP 项目会有更多参与方和更复杂的交易结构，原来的交易是两方， PPP 当中前两个 P 各为一方，未来第二个 P 可能有多方。比如，政府加上一个战略投资人（如水务上市公司，既投资又运营），再加上财务投资人，战略投资人可能只投一部分，另外一部分由财务投资人来投。具体怎么来做这个事情呢？可能是“并购基金 + 上市公司”模式，水务上市公司可能跟一个基金管理人一起成立一个并购基金，这个并购基金就去竞争 PPP 项目， PPP 项目做成之后，把若干个项目整理好再打包卖给上市公司。因为上市公司有他的特点，上市公司不能经常增发，所以他要有一个缓冲阶段，这个可以由基金去做。而对于基金（ PE ），大家知道 LP 是不能够长期持有的。通过这个模式 LP 就有了退出渠道，上市公司也有了稳定的项目来源，所以有这种组合。

还有一种可能就是政府加上一个运营商，再加上财务投资人，这个就是融资和运营分离了，在一个 PPP 项目里边实现了融资和运营的分离。这里的财务投资人可以是一些偏好长期稳定回报的基金，比如说保险资金、将来的企业年金（国外企业年金很重要）、还有社保基金这一类，希望有稳定回报，希望持有稳定回报资产，这恰恰是公用事业的特点。财务投资人的具体做法可能也是通过成立并购基金，去获得项目、整理项目，再把它卖给偏好稳定回报的基金来长期持有。我认为这样的模式很快会出现。这样竞争就增加了，因为财务投资人在原来的融资和运营一体化的框架里边他是没有位置的，他没有运营的能力，做不了；而在这个新的框架里头他是可以进来的。这是我觉得未来会出现的一些事情。

这一部分我就简要的介绍到这儿。

为竞争而垄断：以综合管沟为核心的公用事业投资运营监管模式

——青岛高新区的研究案例

下面我介绍一下天则所在青岛高新区做的一个项目，这个案例是公用事业投资、运营和监管的基本模式。这是盛洪所长带领一个课题组做，不是我个人的功劳，我是受课题组委托给大家介绍一下。

概况和背景就不详细讲了。这个高新区我们当时去的时候还是一片空白，但它周边已经有了四家供水企业，三家污水处理厂，四家供热企业，一家管道燃气企业，还有全国性的电力、电信和广电供应商。一个关键信息是规划有 72 公里的综合地下管沟，这有非常重要的作用，它是我们这个方案的一个核心。

说到公用事业，大家都知道传统上都是由政府来提供，造成成本高、效率低，成为财政包袱。欧美公私合作伙伴关系的实践给了我们借鉴。 2002 年建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》出台后，中国的 PPP 也取得了很多的效果。

在这个项目里头我们的基本目标是这么几个，首先是保证服务质量的提高和稳定，服务的安全还有不间断地提供，其次方案要有可操作性，要简单高效，另外我们要充分地利用融资空间，还要有合理的定价，使得项目在商业上可行，最后要有有效的监管。

我们为项目设定了一些优先原则，我们的方案要简单，要尽量利用市场竞争机制，如果说某个行业既可以由政府提供服务，也可以由企业提供服务，就尽量选择由企业提供服务。从政府的角度，原则是无为而无不为，尽可能避免政府直接的介入和干预。在项目的投资、建设、运营、监管过程当中，尽可能的发挥市场的作用、民间企业和非营利机构的作用，甚至可以发挥文化的作用。

具体理论不多说了，跳过去，因为时间有限，直接讲讲公用事业作为整体的性质。大家平时分析得比较多的是每一项的公用事业的性质，自来水、污水处理的性质，但公用事业作为一个整体是有它自己的性质和特点的。从时间的维度来看，在一个新区、一个新城，基础设施在初创阶段更具有公共物品性质，到成熟阶段会有更多私人物品性质。象青岛高新区或者是其他的新城，刚开始的时候入住率很低，但所有公用事业都必须要建好，不建好一个企业都不能入住，一个居民都不能入住，首先必须要具备这个条件，所以公用事业作为一个整体在初创期公共物品的性质很强。随着入住率提高，居民、企业的付费程度，能够覆盖的成本更高，它的公共物品性质就会减弱。再比如一个水库刚建起来的时候，他可能就是为了保障供水，防范干旱，平常不用，保障性的，公共物品性质很强。随着城市人口越来越多，需要越来越多水的时候，动用这个水库作为日常供水，这个公共物品性质就下降了，这是从时间维度。

还有一点就是从空间维度。从每一户居民来看，公用事业他是公共性的，但是如果从一个新城、新区整体来看的话，公用事业就是新城、新区功能的一部分。没有这个功能就不能成为新城这个产品，就不能叫新城，没有公用事业怎么能叫新城、新区呢，就不能。所以空间范围扩大来看，从整个新城新区的角度，公用事业的公共物品性质就没有了，公用事业功能的收益就体现在土地里面。所以另外一个特性，公用事业环境可以产生两项收益，一个是吸引企业居民入住可以为政府带来税收，二是形成土地增值，这是我们讲土地财政有他的合理性的原因。

现在这个表是公用事业的结构及其性质，比如我们常常讲供水有自然垄断特性，这是不够的，为什么不够呢？从表上可以看到，供水有很多环节，其中可能只有某一个环节（如管网）是有自然垄断特性的，而其他环节是有竞争特性的。三中全会决定里边还专门提到这个问题，要推进竞争环节的市场化改革，中央已经看到了这个问题。这一点也是我们这个方案的一个关键，原则就是能竞争就不垄断。

看下一张图，我们有两条轴，一条轴反映公共物品性质和私人物品性质，一头就是纯公共物品，一头是纯私人物品，各种公用事业可以摆在不同的位置上。还有一条轴就是竞争和垄断，从完全竞争到自然垄断，当中有很多不同的状态，包括不完全竞争、有效竞争、垄断竞争、寡头垄断等等一直到自然垄断，不同的公用事业可以摆在不同的位置上。这两个轴结合就形成了这样一个图，这里有四个象限，按不同公用事业，其公共性的强弱和垄断性的强弱采取不同的制度安排。

这里要强调，公共物品和私人物品性质随着时间或者说随着技术的进步会有变化。比如说电信垄断，大家都知道现在电信基本垄断不了了，为什么？现在很少用座机，都用手机，手机就完全没垄断了或者是基本上没垄断了。从技术上来讲没有了，当然现在还有行政垄断。而现在行政垄断也在打破，现在有 170 号段， 170 就是虚拟运营商，已经开始放号了，包括京东、迪信通他们都可以放号，有更多的套餐给你选择。再比如宽带，现在有了 4G ， 4G 将来成为竞争者，这些垄断都是会慢慢打破的。再比如有线电视，现在有了很多各种各样的盒子，这些盒子都是可以替代原来的有线电视，都有直播电视，只要带宽够宽，就可以，未来有线电视不是必须的，家里有网络就足够了。

下面再讨论综合管沟在我们这个方案里头有特殊意义，它是具有公共物品性质的私人物品，综合管沟在技术上为公用事业供应商提供了一个竞争的物理空间，这个后面会详细讲。方案的一个思想就是“为竞争而垄断”，就是利用综合管沟，把各个公用事业中的自然垄断环节，整合为一个大垄断，其他环节就可以竞争。这张图，左边就是各公用事业通常的状态，如自来水公司自己有水厂生产，通过自己的自来水管网、卖水给用户。右边是综合管沟模式，把自来水、供热、电信和其他的所有管网都做到综合管沟里边去，全部由一个人来持有，就是综合管沟的业主来持有，这样的话，就为水厂、供热厂、电信创造了一个竞争的环境，大家都可以接入和使用管网。

我们还定量计算了综合管沟的效益。一般来说，综合管沟直接收益会小于总成本，但是总收益（直接收益 + 外部收益）大于总成本。外部收益最少包括两部分，一是减少开挖。要说明的是，减少开挖的收益不全是外部收益，有一部分是内部收益，也就是说服务提供商（比如自来水供应商）因为不用开挖，维护成本就降低了，水管漏了直接补，不用挖出来再补。此外，开挖会造成交通中断、居民生活不便，这是减少开挖的外部收益。二是综合管沟创造竞争环境也带来了外部收益。根据我们的测算，综合管沟的公共物品性质大概在 67% ，也就是直接收益大概在 33% 。而综合管沟投资带来的土地增值可以达到 124% ，也就是说仅仅从土地一项来讲，综合管沟带来的收益就已经是大于成本了。

下面讲我们提出的网络型公用事业的总体模式，就是“综合管沟 + 最后一公里”模式，就是进入综合管沟的各种公用事业管线，以及到达居民家里的最后一公里管线全部由综合管沟来持有、垄断，使得各类公用事业的供应商就可以竞争。

以供水为例，有三种模式来实现。

第一种，综合管沟运营公司负责自来水经营。自来水由综合管沟公司向各供水厂购买，然后销售给消费者。这样在供水厂供应这一端形成了竞争，综合管沟就是采购商，各供水厂竞争，谁的价格低买谁的水。

第二种模式，由一个独立的自来水特许经营商经营自来水，同样向各供水厂采购自来水，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者。

第三种模式，综合管沟公司不经营，也没有独家的特许经营商，而是由多个自来水零售商经营自来水业务，零售商向各供水厂采购自来水后，租用综合管沟的管网配送，再零售给消费者；或直接由各供水厂自行经营自来水，租用综合管沟的管网配送，最后零售给消费者。这是非常创新的模式，国外可以找到案例。原理是这个管网所输送的东西是同质化的，各个水厂生产的水是一样，只要符合卫生标准，燃气也是一样。不同厂家生产的水在一个管网里边跑，到达不同的用户，并不需要区分到底是哪个自来水厂所生产的水进了哪个用户家。所以，自来水厂可以直接跟用户签约、供水、收费。综合管沟这一方根据各经营商（水厂）的合同、收费来控制各家的自来水进入管网。

这三个方案可以按顺序先后采用。

此外还可以有一些竞争的办法，比如增量竞争。对于自来水行业来说，单纯的“厂网分离、竞价上网”可能会有一定问题，因为自来水行业有地域性，供水厂有供水半径限制，不能远距离供水。如果一个水厂已经存在，竞争以后没有中标，一吨水都供不了，水厂就生存不下去。如果是建新厂，存在竞争失败的风险，投资人就可能不愿意投资建设。所以可以采取增量竞争的办法，经营商可以和区域内所有水厂签约，保证所有的水厂 60% 的生产能力可以采购，大家是同一个价格。但是 60% 以上的水要竞争，要竞价，同样能够达到竞价的效果。

再说一下电信，可以参照泰龙模式。综合管沟可以敷设光纤，电信、有线电视或者是宽带运营商可以租用或者是购买综合管沟的光纤，包括最后一公里。泰龙模式，就是有个驻地网运营商来建好驻地网，然后可以通过一种软件切换电信服务商，某个用户这个月要用移动的固定电话或者是宽带款待，下个月他觉得你的服务不好，要换电信，通过软件就可以切换到电信，很容易做到，通过这个手段可以形成竞争。在我们这个方案里面更扩展，不仅是驻地网还有综合管沟里面的管线都可以由一家来垄断，这样各家电信服务商可以租用管线，公平接入，公平竞争。政府要做的就是对管线持有者进行管制，对接入条件，包括价格进行监管。

所以总的思想就是通过综合管沟的垄断，这一个环节的垄断来达成其他生产环节或者是销售环节的竞争，是这个方案的总体思想。

下面再简单说一下综合管沟的收费模式和财务安排，前面讲了对综合管沟大致估计就是公共性是 67% ，也就是 2/3 。我们考虑成本回收可以在 1/3 和 2/3 之间来确定，可以进一步简化为两种收费模式。第一种就是 8 年免费、 8 年减半，后面八年按照折旧来收取。另一种方式就是按公用事业运营商使用综合管沟的流量来收费，刚开始流量少，收费就低，到后来流量高，收费就高。这是资产成本回收，还涉及到维护费用，也可以参照这两个模式，八年免，八年减半，以后全额收取维护费；或者是按照流量收费，都可以的。

代表政府拥有综合管沟和最后一公里的资产的公司——综合管沟公司会亏损，政府应该要给予补偿，补偿方法就是一个是现金，一个是土地。

前面讲了网络型公用事业，还有一部分是非网络型公用事业模式，稍微简单一点，不具有垄断性质，而是竞争性质，一般采用作业外包模式，我们的方案讨论了作业外包的不同模式，这里不详细介绍了，大家可以自己看看。

稍微说一下监管。我们提了两个可能的模式，一个是成立一个公用事业监管委员会，一个是不成立监管委员会，而是由建设局监管。同时，我们提出了一个“监”、“管”分离的思想，我们说“监”和“管”可以是两回事，“监”是获取信息，可以成立一个统一机构去获得监管所必需的信息。“管”涉及很多的法律，比如物价必须由物价局管，这是中央法律定的，地方是无法改的，比如服务质量必须在建设部门管，排放标准必须在环保部门管，法定的权力，不能动。所以把“监”和“管”分离，可以组建一个统一的监管信息中心，把获得的监管信息提供给主管部门，由法定权力部门做“管”的决定。这样来实现监管统一化。

别的就不讲了，谢谢大家。

2. 提问环节

提问：有一个问题，刚才您提到新一轮 PPP 跟城镇化密切相关，大家都知道这一轮城镇化是以人为核心，以人为核心怎么来体现出这个以人为核心对 PPP 的影响？

盛洪：因为上一轮以政府为主导，以政府为主导他应该说对城镇化的核心内容其实有一个失误，就是一个城镇化把一些土地变成城市建设用地，盖那些房子，修的马路。这种城镇化带来一些失误，一个土地的城镇化的速度远远高于人的城镇化的速度，土地变成城市的速度比人进城还要快。这个实际上是违反城镇化的基本核心内容。我们知道城市概念不是有楼有大街，城市概念是有人，这是他最核心的方面。这个方面由于有人的聚集，产生了好处就是市场网络的外部性。人的聚集带来很多交易机会，带来了大量由交易所带来的收入，就是交易的红利，这是城镇化最重要的方面。

从这个意义来讲，如果把城镇化仅仅理解为把这个土地变成城市基础设施，高楼大厦变成所谓的宽阔马路，这是错误的。所以城镇化带来几个问题，一个是地方政府利用他手中的强制、低价从农民手里强征土地。而给农民所带来的好处非常的有限。经常是这个土地的使用价值非常高， 100 万一亩，他给农民 2 万一亩给农民把地拿走了。

第二由于地方政府比较地价拿到土地，他们不珍惜土地，滥用土地，对土地的使用和配置比较浪费，就出现了有广阔的马路和高楼，所以从这个意义上来讲，这一轮城镇化以人为核心的城镇化，第一他理解城镇化首先是人的聚集，而不是别的什么。由人的聚集带来商业价值，我们再去盖高楼，进行基础设施的投资，去修宽阔的马路才是城镇化的正道。一方面如果不是只着眼于土地，从土地中获得土地财政，也会改变政府跟农民之间的关系，也会让农民更多分享城镇化带来的好处。第二方面以人为核心，就会人的城镇化的速度会逐渐要超过土地城镇化的速度。实际上更重视已有的城镇化中的人的聚集，人的聚集带来了更多商业价值，也带来了对土地更节约的力度。所以从这个意义来讲如果以人为核心的话，更有效的城镇化（供参考）。

赵旭：我稍微补充一点，人的城镇化和 PPP 关系，可以简单回答，简单点说就是有很多农民要进城变为市民，通过 PPP 可以在提供更多基础设施方面发挥作用；复杂来说，就是涉及到 PPP 的效率问题。现在做的很多 PPP 效率不高，比如下雨会淹死人，城市基础设施没有很好地发挥作用。所以不管是对已有的城市居民还是要进城的农民，都要提高基础设施和公共服务效率， PPP 在这方面可以发挥作用。

提问：提两个问题，理论上如何界定投融资和 PPP ， PPP 是财政投融资再创新还是相互的一种机制？第二按照现行价格机制，收费机制和价格调整机制，如果我们不能把政府投资成本能够相对公平合理由使用者承担，而是由政府补贴承担。前期政府建设投入会减少，后期会伴随大量财政补贴增加。在中国建设这种价格机制下， PPP 的发展到底应该是先突破价值机制还是先突破项目审批机制？

赵旭：我稍微补充一下。从你的问题上来讲，要分成服务提供端和服务消费端这两头来说， PPP 只涉及到服务的提供，讨论的是由谁来提供服务。政府自己提供服务，由财政来筹资资金建设、投融资，这是一个方式。另外一个方式就是由私营部门，由企业、由市场来提供服务，这是两个方式，这是 PPP 要解决的。

至于说是谁付费，那是另外一个问题，是消费端要解决的。我们要有一个观念，这件事情不管谁来做都有成本，成本跑不掉，政府做有成本，企业做也有成本，不管你看到看不到，喜欢不喜欢，它就在那里。成本必须要被覆盖，定价够了消费者就全掏了，成本是 3 块钱，政府定了 3.20 ， 3.30 块钱，消费者支付就覆盖成本了；如果定价没定够，政府定了 2 块钱，剩下一块钱政府就要出。常有的情形是，政府的企业，不需要利润，消费者只出 2 块钱，企业亏损就挂帐，这个有很大问题。公用事业有个特点，亏损不会导致立即倒闭，折旧上有很大余地。如果管网原来 30 年要换，但是企业会用到 50 年，表面上没问题，但水质会有问题，会漏水。政府定价还有多重考量，包括产品或服务的公共性，还有价格是不是要体现资源的价值（如要不要节水），也有政治考量。比如医疗的成本 100 块钱到底老百姓付多少，政府补贴多少，这就是政治考量。所以说要把服务的提供和服务的付费分开来说。

提问：我想问一下有 PPP 之后，政府要面临一个融资风险的问题，在融资风险管控方面不知道各位专家对政府有什么建议没有？我们想了解一下。

赵旭： PPP 实际上是一个市场机制，你要把你的项目推销出去，企业接你的盘，市场要认可，当然涉及到风险防范机制。政府可能自己会拍脑门，不知道有没有效率就扑进去建了。但是把它做成 PPP 项目，面向市场招商，就要经过市场的检验，这本身就是一道风险防范机制。

[ 赵旭 广州天则区域发展研究中心主任。 本文为作者在 2014 年 5 月 29 日召开的「 2014 年城市公用事业发展与制度创新论坛」的演讲修订稿 ]

2014-6-3

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