盛洪：只有理解市场，才能借助于市场
「2014城市公用事业发展与制度创新论坛」的闭幕演讲
盛洪： 谢谢颜俊，我们今天开的会议大家都很辛苦，但是我觉得我们的收获很大，不仅是在座各位，对我自己来讲也是收获很大。我们现在面对的是新一轮的公用事业的PPP，我说过PPP的基本思路就是要借助于市场的力量，更简单的说借助市场力量就像是借助自然力。对于我们的政府官员来讲是大大有好处的一件事情。一般的理解总是说好象市场和政府是互相对立的，我们强调市场的时候政府好象就要后退，政府后退对于政府官员来讲是件坏事。其实这种理解是非常错误的理解。我早上讲的道理就是说，政府官员所要做的工作，其实是异常艰巨的，从某种意义来讲，即使是借助了市场的力量，他仍然有大量的工作要做。如果他不借助于市场的力量，他整体应该说一天忙到晚，但是他不会有什么政绩，所以一旦借助于市场力量就会更有政绩和成就。我觉得最重要就是为老百姓做事，做出成绩来，从这个意义上来讲，借助于市场力量，推进公用事业的PPP，实际上是对我们的政府官员是有好处，把这个问题想清楚，我觉得这是最重要的。
再下来一点，我们不能简单的去说只是要借助于市场的力量就完了。我早上举的例子，诸葛亮借东风打了一场大胜仗，如果只有东风，也没有赤壁大战的胜利。很重要一点就是有东风，要借东风就得把你自己的军事力量配合东风一起发挥作用，才能打赢仗。我这个比喻是说，我们所面对的PPP的新一轮大发展，最重要一点是要如何去提高政府官员自己的素质，能够去深刻理解市场的性质，深刻理解我们怎么能够把政府的操作和市场的机理结合在一起，这是一件非常难的事情。也就是说我们真正去理解自然力，而真正能够去仿效自然力，真正去理解市场的机理，而又能够借助于市场的机理，这是非常难的事情。我们今天讨论很多问题都是围绕着我们怎么去理解市场，怎么能够借助于市场，怎么能够在市场有些不发挥作用的地方发挥作用，怎么能用市场的方法对我们所做的工作作出评价。这个方面是我们今天探讨非常多的地方，也就是说我们要做PPP，我们怎么去和企业去合作，怎么去利用市场的机制，怎么又在市场失灵的地方进行监管，同时我们要为公用事业，以至公用事业再往外扩展的一些公共服务，公共物品的提供作出评价。只有能够作出评价，我们才能知道我们这个工作做得到底怎么样。
所以一方面市场很伟大，市场力量让我们能够事半功倍，同时我们要认识到我们的任务的艰巨性，就是我们要去理解市场，去想到怎么样有一个很好的政府与市场的接口。只有这样，PPP才能发挥出重要的作用，否则的话，虽然市场力量在很多地方就是自然力，还会推进中国经济的发展。但是同时在可以借助于市场力量的地方，如果我们没有相当的水准，没有对市场的理解，没有很好的把政府和市场结合起来的操作，我们还只能白白看到这些市场力量在发挥作用，却不能在我们的公用事业领域甚至在更具有公用性的领域助我们一臂之力。
所以我觉得我们这样的论坛可能以后还要继续去开，我们要开成系列，我们要继续探讨这方面的问题。我期待是我们新一轮PPP的发展，不是像上一轮那样只是一个权宜之计，它应该成为我们国家长久的发展趋向。正如中共十八届三中全会所主张的那样，我们要把市场作为配置资源的最根本性的制度。这样一种原则是长久的，我们这个公用事业PPP的趋向也是长久的，我们这样一个话题也是长久的，让我们共同继续来探讨这方面的深刻的道理，把市场化的改革继续推向前进，把公用事业的PPP继续推向前进。我就讲到这，谢谢大家。
4. 提问环节
提问： 有一个问题，刚才您提到新一轮PPP跟城镇化密切相关，大家都知道这一轮城镇化是以人为核心，以人为核心怎么来体现出这个以人为核心对PPP的影响？
盛洪： 因为上一轮的城镇化以政府为主导，对城镇化的核心内容其实有一个失误，就是以为城镇化就是把一些土地变成城市建设用地，盖一些房子，修一些马路。这种城镇化带来一些失误，就是土地城镇化的速度远远高于人的城镇化的速度，土地变成城市的速度比人进城还要快。这个实际上是违反城镇化的基本核心内容。我们知道城市概念不是有楼有大街，城市的概念是要有人，这是它最核心的方面。由于有人的聚集，产生了好处就是市场网络外部性。人的聚集带来很多交易机会，带来了大量由交易所带来的收入，就是交易的红利，这是城镇化最重要的方面。
从这个意义来讲，如果把城镇化仅仅理解为把土地变成城市基础设施，变成高楼大厦，变成宽阔马路，这是错误的。所以这种城镇化带来几个问题，一个是地方政府利用他手中的强制力、低价从农民手里强征土地。而给农民所带来的好处非常的有限。经常是这个土地的市场价值非常高，100万一亩，他给农民2万一亩给把农民的地拿走了。
第二由于地方政府以比较低的价格拿到土地，他们就不珍惜土地，滥用土地，对土地的使用和配置比较浪费，就出现了有宽阔阔的马路和高楼。所以从这个意义上来讲，这一轮以人为核心的城镇化，第一他理解城镇化首先是人的聚集，而不是别的什么。由人的聚集带来商业价值，我们再去盖高楼，进行基础设施的投资，去修宽阔的马路才是城镇化的正道。一方面如果不是只着眼于土地，从土地中获得土地财政，也会改变政府跟农民之间的关系，也会让农民更多分享城镇化带来的好处。第二方面以人为核心，就会使人的城镇化的速度会逐渐超过土地城镇化的速度。实际上更重视已有的城镇化中的人的聚集，人的聚集带来了更多商业价值，也带来了对土地更节约的使用。所以从这个意义来讲如果以人为核心的话，是更有效的城镇化。
提问： 我问盛老师一个问题，关于PPP盈利空间的问题，前一段时间在中国财经报道看到一个报道，天津现在有五个PPP项目，但是没有一个能实现高盈利空间的。举个例子2011年天津燃气集团跟华润集团搞一个燃气公司，特许经营30年，但是经营三年之后纯利润不到400万，本来像燃气、供水、高速公路的项目投资会把率都低于行业内平均水平，您怎么看待公私合作，他的盈利空间不大。
盛洪： PPP主要是针对公用事业，它的定价不是由市场定价，因为大多数是自然垄断的行业，没有竞争，市场定价机制失灵，所以不能由企业定价，一般来讲就是政府管制定价。依据经济学比较成熟的定价方法，他还有二个原则第一要抵偿成本，第二要合理利润，这低于很多其他产业的利润，这从市场来讲是合理的。为什么？大家知道公用事业是收入稳定的行业，一旦提供水的服务的话，你的客户一般不会跑掉。你是稳定、可靠的资产，这个资产名义上利润空间可能看起来比其他一些竞争性产业低一些。但是要知道有一个风险溢价的概念，一个产业现在收入很高，但是过一段时间就可能亏。即使平均收益一样，但如此波动较大，市场评价也会较低。互联网十多年以前大家觉得很赚钱，没过多少天就有“互联网的冬天”，像这样的竞争行业是不稳定的。
一般来讲应该有一个比较合理的利润空间，一般比竞争性行业表面来看到的利润低一些，由于它很稳定，所以利润低一点，不能过低，可能是6%、8%的水平，银行一年期存款大概3%或者更高一点4%。你6%、8%就是比较合适的。投资一个高科技的风险比较高的行业，还是投资一个虽然不是高科技，但是名义利润空间虽然比较小，但是安全可靠的行业，市场价值可以计算出来。所以名义利润比较低，有人还是会进入。
提问： 提两个问题，理论上如何界定投融资和PPP，PPP是财政投融资再创新还是相互的一种机制？第二按照现行价格机制，收费机制和价格调整机制，如果我们不能把政府投资成本能够相对公平合理由使用者承担，而是由政府补贴承担。前期政府建设投入会减少，后期会伴随大量财政补贴增加。在中国建设这种价格机制下，PPP的发展到底应该是先突破价值机制还是先突破项目审批机制？
盛洪： PPP比较熟悉，你刚才说的财政投融资我不熟悉，我理解应该是由政府来主导投融资，两者之间有重叠。从政府角度来讲，他可能认为承担很多义务，包括公用事业，包括更具有公共性质的公共物品，要由政府来进行，即使不是直接财政资金来支撑，也是政府有责任来进行融资。我想说的是，其实这是一个谱系，从私人物品到纯粹的公共物品的谱系，准公共物品到更纯的公共物品的谱系，他们之间没有严格的界限。回答你第二个问题：是不是我们现在做PPP，以后还要有财政补贴。其实PPP一个基本含义是这样，就是把过去我们认为好象由政府的财政资源来支持的一些公用事业，改变为由市场来运作的这样一种公用事业。由市场运作的话，必须要告诉大家这样一个PPP的项目，是可以挣钱的。它之所以是可以挣钱的，实际上你对这个PPP项目要有一个非常明确的界定，这个界定就是说，假如说这是一个私人物品，一个经济学概念，只是它有垄断的性质，所以政府要去介入。
比如像水、气、电，都是具有私人物品的性质。应该所有成本都是由消费者承担，政府要做的只是克服自然垄断所带来的市场定价失灵，所以政府管的地方就是两点，一点是进入的管制，你不能让多家自来水管网的同时运营，你只能让一家进入。第二点市场定价机制失灵，你要去管价格。在这时企业不能自行定价，因为是自然垄断。定价一般是由政府来管。定价原则就是要有合理利润，如果有比较恰当的定价，这个项目是不会亏损的。
并不是说所有政府进行财政投融资项目都可能完全由消费者的支付成本，而是有一些项目具有公共性质，像地铁，有些城市地铁主要是低收入阶层使用，这个时候政府有一个目标，要为低收入阶层提供某种福利。这个意义上这部分可以视为是公共性质，政府可以提供某种程度的补贴，这个事先要想清楚的事情。比如说地铁成本每张票是5块钱，你要考虑到中低收入阶层他的福利，你可能给每张票补贴一块钱或者两块钱。这种补贴是事先要计算好的，我为了这个公共目标和公共利益我愿意为此支付多少。
还有一点有些项目还具有另外一些公共性质，还有很多的所谓的外部性，不仅有直接消费的好处，而且实际上给城市的发展带来很多外部经济的回报。这个时候政府当然可以考虑用其他方式去获得这种外部回报，或外部回报一部分。比如说政府对地铁周边的土地有某种掌控，可以给投资和运营公司做为补偿。更一般的可能是这样，其实有一个最一般的收入同这些有外部性的项目相关，就是税收。由于城市经济发展，按一定比例增收上来的税，这个时候政府如果计算到这一点，就愿意为这个项目进行补贴，这个项目补贴带来很多外部经济又会回报给财政。这个意义来讲也应该是平衡的，谢谢。
提问： 我想问一下有PPP之后，政府要面临一个融资风险的问题，在融资风险管控方面不知道各位专家对政府有什么建议没有？我们想了解一下。
盛洪： 好象恰恰降低了融资风险，PPP是吸引企业和民间的投资，如果是民间的投资，都是他们来自负盈亏的，我觉得他恰恰是减低了政府融资的压力，降低了政府的风险。
提问： 我想问一下盛老，刚才您的经济模型一般都是到2020年后的推演，有没有比较近的，现在能够看到根据您的模型推演作出产业成果的一些东西？或者说反过来说，您推演的模型是不是可逆的。现在有一个东西，根据现在这个东西往回推是不是可以？
盛洪： 今年是2014年，往2013、2012年推演，我觉得不太可能。会有相近的趋势，但是不可能拟合得非常好，因为中国现在的经济制度不纯然是市场经济制度，空间经济学模型完全依赖于经济学的逻辑去建立这个模型，经济学逻辑就是完全假设决定资源配置机制是市场制度。所以你往回推演无法推演。再往回推演，从2010-2014年之间，并不全是市场制度在发挥作用。还有政府的干预，还有很多其它因素，并不是由市场来定价，所以你很难去拿这个模型去推演那个不是市场制度决定的产业分布。
提问： 我们这样说的话，他们借鉴作用是不能往回推，跟我们现在具体本土的情况是不是差别很大？
盛洪： 你要明白我们在预测未来的时候，必须有一个假定，这个假定就是我们未来是什么样的一种制度来决定资源配置。我现在其实只能找到一种制度，这种制度能让我建立一个模型去预测未来，这个制度就是市场制度。假设这个制度是政府制度，根本不能做模型，因为政府制度一个特点就是政府的首长可以非常任意改变他的主意。我们经常说的“计划赶不上变化，变化赶不上领导一句话。”领导一句话的变化是进不了模型的，政府是无法依赖的。肯定我这个模型和现实有很大差距。但你找一些做规划的单位，问问他们的规划怎么做出来的，他根本没有依据，我说的挖苦一点，实际上很多做规划机构是跟政府切磋出来的规划。那个规划根本就没有任何依据，过两年看那个规划是完全过时，与发展趋向完全不一样。
我们可以在市场制度基础上做某种调整，比如说我假定政府在有一个干预是可以的，只要这个干预不是政府首长突然有一个什么突发奇想，那是可以的。有减税政策，促进有产业集聚的政策，可以减免房租，可以贴交易费用等等。有一些纯粹的政策，是可以模拟的。可以尽量去贴近现实。现在我们做这个模型还有一个特点就是，我们反复要求我们的政府，相关的地方政府要继续推进市场化的改革，你说我就是一个政府首长的意志，我就不跟你合作了，只有尽力改变你的决定资源配置的机制。你越是走向市场化，我这个模型就越准，你越不是走向市场化我这模型就越不准。十八届三中全会关于市场的原则越是能被接受，我们拿这个模型去模拟未来可能就越准。
提问： 请教钱主任一个问题，您对城镇化或者城市化做了一个非常深入非常系统的一个研究，我特别赞同您的观点，首先是人的城市化然后再去谈土地的城市化。但是这里边人的城市化和土地的城市化他都有一个主体问题，针对一个对项目，就是农民。我们国家的制度还是户籍制度是城市户口和农民户口，土地也是双轨制的情况下怎么样才能够，因为农民首先要城市化面临的问题就是怎么样就业，城市化之后怎么样就业，他没有技能，没有培训，没有一定教育制度，怎么样农民城市化之后，他真正的融入城市成为城市人。我对这个理解比较少，我想听听您的观点？
钱璞： 您刚才说的农民工的问题，他的就业，我觉得恰恰也是我们政府在提供公共产品所缺位的一个地方。我们也在刚刚等于去年初步完成行政部门资源配置的效率这样的公平性和效率性的问题上我们也做了相应的研究。政府在配置财政资源和财政资金的时候，更多倾向于大城市、中心城市或者是行政地区，在这样一个城市当中他也有更多可能投向重点的学校。实际上这个就是我们在农村地区教育这方面是缺位的。虽然我们可以看到国家用于农村的教育，实际上看起来是在不断增长的。如果深入来看的话，实际上他的差距还是存在越来越大的差距，是不公平的。所以我们说城市化是人的城市化，还有一个提议我们还是要打破包括从教育、医疗等等各方面的双轨制。如果只是土地的城市化还是无法实现最终这样的一个平等的公共服务的提供，这也是对我们财政资金如何来用，用完之后他的效果是怎么样，我们实际上要有这样的考核机制，不是财政资金拨下去，行政部门决定我们的资金往哪投，这是我们基本的观点。
盛洪： 你刚才关心的就业问题，我们提的这样一个思路和趋向可能会更好地解决就业问题。因为原来那个开发区思路，一般来讲就是地方政府低价征地搞一个开发区，吸引企业过来，为本地创造就业并不多，因为很多企业是有专门技能，甚至很多大企业用的工人本来就很少。比如山西阳城的360万千瓦的发电厂，只用几百人，不是本地的。所以这个思路解决不了本地就业问题。
刚才讲的城市化思路隐含一个含义，就是以交易为基础的城市化，互相创造交易机会，通过更多交易机会获得收益。交易跟生产有什么区别？第一个区别是规模可以非常小，我做生意可以根本不需要大企业，摆摊可以做生意。很多小吃，在台湾的小吃，别看那个小吃小，管一家人，孩子留美上学都是可以管的。他是交易密集型，不是资本密集型，可以分分钟开始。如果是开发区模式，最大缺陷是得等很多年，你知道很多地方政府官员很辛苦，尤其是搞招商的，年年盼，月月盼央企、500强哪天发善心把资金投到我这来。很多地空了很多年，改变一个思路就是以交易为基础的城镇化，那是分分钟的，简化老百姓办执照手续，他立刻就能做生意，不用等央企和500强。还有一般来讲，交易的技能一般中国人都会，所以这点也很重要。
城市化最大的特点就是自我创造就业机会。你说应该先生产是对的，但同时也要交易。中国现在的交易市场，我建议大家看看周其仁的《城乡中国》，他说那个观点非常棒，他说中国的工业化水平相对较高，但是中国城市化水平非常低。他说城市应该用人口密度来定义，城市化的水平代表交易水平。为什么中国可以较高工业化和较低城镇化，我们生产的产品卖到欧美国家，欧美国家城市化水平比我们高，卖东西比我们卖的多。周其仁提出一个建议说，我们现在发展城市化，就是提高交易水平，也就是对本国产品的需求水平。城市化可以带来很多就业机会。
提问： 刚才您讲的农民从土地脱离之后，没有红利或者没有其他的福利，他们想购买工业的产品或者是购买服务的话，拿什么东西购买这些东西。第一个面临生存下去的问题怎么解决？这是细节没什么太大意思。您说规划您做这些数学模型，我们看打更多规划就是地方政府拍脑袋决策的机制，我个人认为没有使用科学方法进行决策。下一步尤其是地方比较基层比如一个县域地方做城市化规划的时候像购买这种决策成果的会在逐步提高还是走向什么样的比例关系？
盛洪： 首先你不要假设农民没有钱，你去农村去看，我们认为对农民的政策不是很公平，但是这些年农民收入在增长。第二点，做小买卖，应该说需要的资本并不是很多。第三点，其实这种城市化，尤其是农民土地中发展出的城市化，要按市场价格去支付农民土地的对价。如果按照我们这个逻辑，你按市场价格支付土地价格，农民就会获得比较多的收入。你还可以不完全去买断农民的土地产权，留一部分你开发出来新的城市的区段给农民作为他们的交易摊位或者是住宅都可以让他们进行交易。第四如果还有更好的金融机制，我们有农民再就业基金，农民再就业贷款的东西也可以解决这个问题，这是回答你第一个问题，从市场角度并不很难解决。
第二个问题是不是会有越来越多的地方政府购买我们的服务，我相信会的。因为我们举的两个例子都是地方政府购买。我相信尤其是在十八届三中全会强调市场制度是在资源配置中起决定性作用原则以后，地方政府他在做规划的时候，如果他只是想拍脑袋去落实，切实想为本地实在做实事，确实想发展本地经济的话，我相信我们这个模拟一个地区未来十几年发展这样一种数学模型，未来一定会受欢迎，他会给很多地区带来巨大的好处。
提问： 很荣幸参加天则、君泽君、财政部财政科学研究所举办这次2014城市公用事业发展与制度创新论坛。刚才听了很多咱们城市发展和制度各种模型，我有一个疑问想跟各位专家探讨一下，不是什么问题。因为咱们国家大部制改革，上到国家也在调整，小到县、乡、市城市化模型没有成型，没有成型过程当中上到或机构再到小的机构，各个部门应该是平衡。这些基础设施没有健全，布置没有成为模型之前，很多基于他的城市化或者是乡镇的发展，很多配置还不是很合理。咱们天则或者是财政部以后在这方面能给国家提供一些建议或者是哪些方面的支持？
盛洪： 以后再继续讨论，建议很多了。
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学经济研究院教授。本文为作者2014年5月29日在天则所主办的「2014城市公用事业发展与制度创新论坛」的闭幕演讲 ]
2014-6-23
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