“小步快跑”：官员晋升的密钥
“小步快跑”：官员晋升的密钥
在党政领导干部的晋升竞争中，对年龄的限制成为不少干部进一步升迁的障碍。“小步快跑”由此成为“破解”干部升迁的关键途径，因为只有通过某种途径进入“快车道”，才有可能避开年龄限制而获得快速升迁。台湾国立政治大学的两位学者
寇健文
与
蔡文轩
在最近发表论文探讨了这个问题，并考察了“共青团途径”、“挂职锻炼”和“破格提拔”三种策略。 </br> </img>
干部任命的年龄困境
在“党管干部”的背景下，中国效仿前苏联建立了党政领导干部的委任制（nomenklatura），通过自上而下的干部任命以遴选人才担任党政要职。尽管其他国家也存在任命制，但中国的独特之处是：各级各类官员都是经由这套体制任命的。其缺陷在于容易导致裙带关系和任人唯亲。尽管党内进行了多次制度改革，但收效甚微。
更重要的是，该体制容易导致干部任命的“年龄困境”，即“保持领导干部任期内的稳定”与“增强干部队伍的活力”是一对矛盾。
一方面，根据中共中央办公厅印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》，“党政领导职务每个任期为5年”，除有某些特殊情形的，“应当任满一个任期”。中国的党政领导干部被分为10级，假定从30岁担任副科级算起，要想升到正国级，年龄将达到75岁。
另一方面，中国在1980年代引入的干部“四化”方针，强调干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”。为了加快干部队伍的年轻化，许多地方出台了干部任职的最高年龄限制，如45岁是升任副处级的“门槛”年龄。这种规定使许多干部遭遇“天花板现象”，因为年龄超限而在仕途阶梯上止步不前。
资料来源：该论文第157、161页；“年龄差”一栏为政见观察员所加。
如果按照规定任期按部就班地逐级升迁，干部队伍老龄化的问题将会非常突出，增强干部队伍活力的目的就很难实现。一方面是任期稳定的要求，另一方面则是年龄限制阻碍了干部升迁。如何破解干部升迁的年龄困境？
三种策略
现实中人们发展出三种绕开年龄限制的策略，以帮助官员获得更快的升迁。这些方法包括：“共青团途径”、“挂职锻炼”和“破格提拔”。
其中，共青团途径和挂职锻炼在毛时期就已确立，而破格提拔则是毛后时期出现的。当然，还有一种方法允许体制外的国有企业干部或专家学者成为党政高级干部，他们往往不受年龄限制，但这种情况毕竟凤毛麟角。
“共青团途径”是三种路径中最引人注目的策略。在共青团任职后，干部必须在规定年龄以下调任其他党政部门，由此产生巨大的年龄优势。实际上，中国共产党在1921年建立共青团的初衷，就是培养党的“后备队伍”。团干部是“长流之水”，在他们年龄增大前要不断调任，以为新一波团干部腾出位置。
团中央书记处第一书记是正部级，常务书记是副部级，他们必须在45岁前调任同级党政职位。各省团委书记是正厅级，副书记是副厅级，他们分别要在40岁和38岁前调任。地级市团委书记和副书记分别要在35岁和32岁前调任，县团委书记和副书记则不超过30岁和28岁。
在上述严格的年龄规定下，当团干部调任到其他党政职位时，他们比同级别的其他干部年轻许多，存在着巨大的年龄优势。而且，团干部在许多情况下是在这些年龄限制以前就调任的，这意味着他们的年龄优势实际上会更大。除了团干部在调任前与第一书记建立的工作关系外，巨大的年龄优势是解释“团派”干部崛起的重要原因。
“挂职锻炼”是1957年整风运动时期出现的，指将省部级党委常委调任偏远或艰苦地区进行锻炼和培养。通常，一年后这些干部会回到原单位并获得提拔。2000年，中共中央组织部对此出台了正式文件，《公务员法》也专门对此予以规定。挂职锻炼的干部到挂职单位就职，但人事管理和工资发放仍由派出单位负责。
根据流动方向，挂职锻炼分为“下挂”、“上挂”和“平挂”。挂职干部的职责分为两种，一种是虚职，即担任主管领导的助理；一种是实职，通常指担任地方党政副职，如副书记。“下挂”多为实职，能够为干部获得领导经历提供实实在在的机会，也称为“培养挂”。“上挂”和“平挂”较为复杂，但通常来说是虚职，挂职干部常常充任派出单位的“代理人”，为派出单位争取投资机会和优惠政策。
挂职锻炼毫无疑问是一种“镀金”的经历，因为干部可以轻易获得很大收益，在返回派出单位后很快获得提拔，由此避开任期规定。但是，并非所有挂职干部都能得到提拔，因为他们必须通过组织鉴定。由于鉴定标准较为模糊，鉴定结果主要掌握在挂职单位的“一把手”上，所以挂职干部的主要心思就放在与他们搞好关系上了。
“破格提拔”是1980年代邓小平提出的，指打破干部在年龄、民族、学历、性别和任期等方面的常规限制而获得提拔。“越级提拔”也属于破格提拔，但较为少见。目前的部级干部多数为“60后”，他们都有破格提拔的经历。
破格提拔主要通过“公开选拔”进行，正厅级以下的职位都允许公开选拔。公开选拔放宽了对干部提拔的要求，如在某个职位的最低任职年限，从而为干部提供了获得年龄优势的机会。公开选拔通常包括笔试和面试，笔试较为客观，但面试的主观成分大，容易因为“搞关系”而走样。一些干部被“火箭式”地破格提拔，年纪轻轻就担任要职，究竟是否妥当仍有待讨论。
“小步快跑”只适用于正部级以下
许多干部综合利用这三种途径而获得年龄优势，避免自己沦为“天花板干部”。孙政才、苏树林、张庆伟、胡春华、努尔·白克力等“60后”干部都通过上述三种途径中的一种或两种而“小步快跑”。该文以最高人民法院院长周强和黑龙江省省长陆昊这两位冉冉升起的政治明星为例，考察了这三种方法如何帮助他们在晋升锦标赛中获得切切实实的年龄优势。
值得注意的是，“小步快跑”只适用于正部级以下。因为要想成为国家领导人，必须在正部级的职位上停留足够长的时间，有时甚至需要干满两个任期。所以，干部必须在正部级以前获得足够的年龄优势，才能为进一步升迁创造“安全网”。周强和陆昊分别在38岁和41岁就升到正部级，从而为最后的冲刺拿到了难得的“入场券”。
年龄困境是挑战中国党政领导干部管理制度的重要威胁，而“小步快跑”在一定程度上化解了它的负面影响。与“一步一个脚印”的缓慢升迁相比，“小步快跑”为许多干部脱颖而出提供了可能。但是，“小步快跑”也有负面影响。“共青团途径”可能诱发机会主义，“挂职锻炼”会产生副职过多而机构膨胀，“破格提拔”的过多使用会扰乱干部管理的正常秩序。如何平衡围绕年龄困境的两个矛盾，是党政领导干部管理体制创新的重要课题。
参考文献
- Kou, C. W., & Tsai, W. H. (2014). “Sprinting with small steps” towards promotion: Solutions for the Age dilemma in the CCP cadre appointment system. The China Journal, (71), 153-171.
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