曹正汉：结构对制度和转型的影响
感谢主持人张维迎老师。
我从我们大家共同的一个困惑说起。这个困惑是，在中国，可以发生市场化改革，也出现了持续的经济增长，但是却很难推动政治转型。这是为什么？下面是我对这个困惑的一些思考。我认为，这个困惑与中国自古以来形成的治理结构有关，这个结构既是中国最基本层面上的制度，同时也是影响其他层面的制度和制度演变的一个主要因素。
一 . “中央治官，地方治民”的结构
自汉代以来，中国在治理结构上有一个显著特征，即中央政府尽量不直接与民众打交道，尽量不直接管理民众事务，而是把主要精力放在控制和指导地方政府上，再通过地方政府管理和控制民众。我把这种结构概括为“中央治官，地方治民”，或者形象地称为“分散烧锅炉”。当然这是一个简化的说法。详细来说，应该是：中国的政府系统按功能可以分为上下两个层面，上层（中央和省级政府）是治官的机构，下层（县级和乡镇政府）才是治民的机构。
所以，与联邦制国家相比较，中国在治理结构上的特征不在于存在着多级政府，而在于上层政府和下层政府的功能相异。在联邦制国家，中央政府和州、地方政府都是治理民众事务的机构，其功能是按公共产品的类型来区分：中央政府承担全国性公共产品的供给责任，州、地方政府承担地方性公共产品的供给责任。然而，在中国，虽然中央政府也负责一部分全国性公共产品的供给，如国防、外交、国内市场和货币的统一等；但是，与民生直接相关的那部分全国性公共产品，如社会保障、跨流域的环境保护、跨地区流通的食品安全监管、全国性法律的实施、社会控制与维稳等，则主要由地方政府承担供给责任。
二 . 为什么形成了这种结构？
主要原因是中央政府既要实行政治集权，又要降低自身承担的责任和风险，所以要尽可能把治民的责任和风险转移给地方政府，以维护政权的稳定（曹正汉， 2011 ）。所以，“中央治官，地方治民”的结构是在人口众多、幅员辽阔的巨大国家实行中央集权的一种可行办法，舍此则中央集权既难以实施，更难以持久。
“中央治官，地方治民”的结构内涵着四个维护政权稳定的机制：
1 、分散风险的机制。把与民众发生冲突的风险转移给地方政府承担。
2 、调节集权程度的机制。政府对民众管制到什么程度，压榨到什么程度，中央政府只定一些大的原则，具体尺度交给地方政府去把握、试验和调适。
3 、可信承诺的机制。当民众与地方政府发生冲突时，地方政府需要在镇压和让步之间进行权衡。问题在于，如果选择让步，就需要对未来的政策作出某种承诺，承诺是否可信就成为一个关键问题。 “中央治官，地方治民”的结构内涵着一个可信承诺的机制：如果冲突不涉及到中央政府的利益，不冲击中央政府的政权，那么，中央政府就可以充当第三方的监督角色，监督地方政府履行承诺（这个承诺可能是中央政府出面作出的）。由于存在着第三方监督，这就提高中国政府在应对社会冲突时，作出承诺的能力和化解冲突的能力。
4 、地区竞争的机制，有助于推动地区创新和地区经济发展。此一机制经济学家已作充分讨论，故从略。
三 . 结构对制度的影响
1 、中国财政体制的特征
第一个特征是从国际比较来看，中国实际的财政分权程度（以地方财政收入占全国财政总收入的比重和地方财政支出占全国财政总支出的比重来衡量）非常高，超过了规模相似的联邦制国家（如美国和印度）。为什么？我的看法是，在“中央治官，地方治民”的结构内，财政用于社会控制、社会保障和民生等支出，主要发生在地方政府（约占 90% ），所以，必须保证地方政府拥有相应的财政资源，因此，内生了很大程度的财政分权。这一点与美国相比较就更清楚。在美国，社会控制、社会保障和民生等支出的责任大致由联邦政府与州地方政府平均分担，所占比重分别占 50% 左右。
第二个特征是，虽然中央政府对地方政府拥有绝对控制权，可以随时调整财政体制，但是，每一次财政体制调整都遵循了两个原则：一是“保既得利益原则”，即保证下级政府的既得利益，一是“保社会管理职能原则”，即保证地方政府（特别是县级政府）能够正常履行社会公共管理职能。在此基础上，再来谈中央与地方的税收分成比例。这两个特点也是由“中央治官，地方治民”的结构所内生出来的。
2 、公共产品供给：过度分权与过度集权并存
在全国性公共产品上存在着过度分权，如跨地区流通的食品安全监管、跨流域的水质保护与污染防治、基本医疗和社会保障等主要地方政府负责（曹正汉，周杰， 2013 ）。同时，在一些重大地方公共产品供给上又存在着过度集权，如地铁项目的中央审批制等（曹正汉，薛斌锋，周杰， 2014 ）。此种现象存在的原因是中央政府既要把保障民生的责任加到地方政府身上，又要保持对地方政府行为的控制。
3 、社会冲突的频繁发生与政治体制的稳定同时并存
最近三十年，中国各地区频繁发生民众与政府的社会冲突，但是，迄今为止，大量的社会冲突没有导致政治转型。其原因首先是在“中央治官，地方治民”的结构内，社会冲突被限制和分散在各个地区范围内，由地方政府分别处理（所谓“分散烧锅炉”），避免形成全国性的社会冲突。当然，尽管如此，还是有一些事件有可能引发全国性的社会冲突，在这种时候，我们发现中央政府是通过推动针对地方政府的制度变迁或制度改革，来安抚民众，化解社会冲突。这种制度变迁的特征是，压缩地方政府的权力，或者，增加地方政府的责任。如取消农业税费、废除收容审查制度、废除劳动教养制度等，都是约束地方政府的权力，以平息民怨；为底层民众建立以地区为单位的基本社会保障制度，则是增加地方政府的责任。由于这两个原因，“中央治官，地方治民”的结构提高了集权体制应对社会冲突的灵活性和稳定性。
4 、历史上的治乱循环
自秦汉以来，中国历代王朝都建立了“中央治官，地方治民”的结构，既然这种结构有助于王朝政权的稳定，为什么中国历史走不出治乱循环？为什么这种结构只能使一个王朝延续一二百年，然后就开始瓦解和新王朝的重建过程？
我认为这些问题与下面两个因素有关：
（ 1 ）“中央治官，地方治民”的结构虽然可以分散应对民众冲突，但是，它大大缓解了中央政府直面民众冲突的压力，也缓解了中央政府推行制度改革的压力，因此，阻止了或延缓了制度变革。这种结构所导致的后果之一，是使冲突的后果累积起来，累计到地方政府不能承受时（如因天灾引发跨地区内乱），中央政府也难以应付，这种结构在应对社会冲突上就开始失效了。
（ 2 ） “中央治官，地方治民”的结构要持续稳定，条件之一是军民分治，即中央政府集中治军，地方政府分散治民，地方官员不能执掌兵权。但是，这一条件在古代时常被打破。其原因是，中国幅员太大，加上天灾多，受制于古代交通技术和军事技术的约束，中央集中治军难以应付地方事变，特别是在多事之秋更是如此；若要有效应对地方事变，须在全国各地区设立高层政区，统辖一方的军政大权，这又易于形成地方割据。这说明，在古代中国，中央政府在应对地方事变与控制地方官员之间，很难兼顾，一旦内乱频繁，国家就可能逐渐瓦解。
四 . 中国的制度经济学
现有的制度经济学理论，包括制度变迁理论和转型理论，不重视国家在治理结构上的特征和意义，也忽略了对国家治理结构本身的解释。如 Acemoglu 和 Robinson （ 2006 ）的政治转型理论， North, Wallis, and Weingast (2009) 的国家转型理论，都把政府看成是单一层级的系统，没有中央政府与地方政府之分，也没有考虑到国家的治理结构对制度转型的影响。
当然，在财政联邦主义的文献中，经济学家研究了一种特定的国家结构对制度创新和经济发展的影响（ Oats, 1972; 1999; Qian and Xu, 1994; Qian and Weingast, 1995; 1997; Jin, et, 2005; Weingast, 2009; Xu, 2011) 。但是，他们主要是在经济领域考察国家的治理结构，如 M 型结构、财政联邦制等，都是指中央政府与地方政府在经济领域内所形成的关系和结构。由于经济事务受政治控制，如果不考虑政治因素的影响，经济领域的结构特征就变得难以解释。所以，钱颖一、 Weingast 的“中国特色的财政联邦制”理论受到许多批评，其解释能力受到质疑（ Rodden, Rose-Ackerman, 1997; 杨其静， 2009 ）。
所以，我认为，把国家的治理结构纳入到制度分析理论之中，是一个具有广阔发展前景的研究领域，这对于建立解释中国的制度特征和国家转型的理论来说，尤其重要。基于中国的经验和中国所面临的问题，我们可以发展一个研究领域，我们不妨称为“中国的制度经济学”。 这个研究领域需要面对和解决三个层面的问题，也受到这三个层面的问题所推动。
1 、结构的形成和瓦解。“中央治官，地方治民”的结构是如何形成的，为什么能长期延续下来，又为什么会瓦解？为什么在历史上中国发生了多次统一与分裂的周期循环？
2 、结构对制度的影响。国家的治理结构如何影响到制度的特征和制度演变？
3 、结构的转型，或者说，国家的转型。在什么条件下，通过什么机制，中国才可能走出治乱循环，建立宪政与民主的治理结构？
我相信，对这些问题的探索必将推动制度经济学在中国的发展。
2014 年 5 月 7 日
[ 曹正汉 浙江大学经济学院教授、经济系主任。 本文为作者在 2014 年 5 月 6-7 日「中国经济学跨学科理论创新研讨会」的演讲修订稿，标题为编者所加 ]
2014 年 6 月 20 日
中评网首发
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