赵旭：让市场参与食品安全修法
《食品安全法》颁布仅仅5年就迎来了大修，原因和当年通过太仓促不无关系。7月初人大常委会会议通过了《食品安全法（修订草案）》，人大法工委正在征求意见。但读来感觉仍然存在很多问题，因此想结合笔者的研究谈几点思路，希望食品安全治理能避免5年前的仓促。
首先是食品安全的治理理念问题，发挥市场作用为主还是依赖政府监管为主。
在整个食品生产、经营、消费链条中，涉及食品生产与经营者，食品消费者，第三方交易场所（包括网络手段）提供者和政府四个方面。其中，食品生产经营者、消费者、交易场所提供者三者之间的法律地位是平等的，其关系是平等的市场主体关系。三者之间应当也只能通过市场机制形成食品安全激励，也就是安全的食品将得到市场的奖励（销量及价格高），不安全的食品将受到市场的惩罚（销量及价格低）。
市场关系的逻辑是，消费者为了自身的安全，倾向于以较高的价格购买安全比较有保障的食品。（所谓食品安全比较有保障，就是食品信息披露比较真实、充分和完整，如可追溯、可信任的供应链。）为满足消费者的需求，零售商也倾向于采购食品安全比较有保障的批发商的商品。
以此类推，每一个下游环节约束各自的上游环节，直到生产环节。至于第三方交易场所提供者，可以制定适当的规则（主要是食品安全信息披露规则），要求入场交易的经营者遵守；或者制定不同的食品安全信息披露标准，满足不同标准的经营者在不同的区域交易（不能满足高标准的经营者所经营的食品并不一定是不安全的）。目的在于向下游经营者或消费者提供充分的食品安全信息，但把选择权交给下游经营者或消费者。
而政府与前三者的关系是监管与被监管的关系，即政府依据法律法规对食品安全违规行为进行处罚。
显然，无论政府监管机构有多大规模，也难以介入到上述的每一个交易环节。
最近，中央提出了第五个现代化——国家治理现代化的概念，从“管理”到“治理”只有一字之差，但在理念上却是重要的进步。就食品安全而言，“治理”的内涵就包含了各利益相关方——政府监管机构、食品生产经营商、消费者、交易平台、各类服务机构以及协会、商会等等，他们之间为了食品安全的共同目标，既各自作出努力，又良性互动，形成食品安全的生态体系。如上所述，其中除了政府监管机构与市场主体的关系以外，各市场主体之间的互动只能是透过市场机制。所以，要有效治理食品安全问题，必须以市场为主，充分发挥市场机制的作用，政府监管只能起到辅助和补充作用。但《食品安全法（修订草案）》仍然沿续了政府监管为主的食品安全治理思路，而没有特别强调发挥市场的作用。
其次是在食品安全治理中如何发挥市场作用。
目前发挥市场作用的难点在于两个方面，一是生产经营者过于分散，二是信息不对称。后者正是政府监管要解决的问题。
生产经营者过于分散，规模过小，市场难于识别，俗称“打一枪换个地方”，容易造成短期行为，长期信用就难以建立。
近年来，由于土地流转逐步放开，农业生产正在逐步走向规模化，一定程度上会解决小而散的问题。
同时，政府应当鼓励食品生产经营者组织协会、商会，开展食品安全自律、自治，变个体信用为集体信用。这些食品安全自律、自治组织既可以是纵向的（如水果商会，包括水果的生产商、批发商和零售商），也可以是横向的（如生产合作社、批发商协会、零售商协会等）。食品安全自律、自治组织在建立自治机制时可以引入外部专家、消费者组织和其他第三方组织参与，通过充分的信息披露建立食品安全信用，进而在市场上获得信用溢价。政府应当积极鼓励、培育第三方组织发展和提供服务，包括鼓励食品安全检测、认证机构独立检测、独立发布食品检测结果，鼓励保险公司提供食品安全保险服务，并介入对被保险人生产经营行为的监督。
第三个问题是政府应当如何监管食品安全。
监管包括“监”和“管”两个方面。所谓“监”，就是获取与食品安全有关的信息，“管”就是根据所获得的信息作出奖或惩的决定，“监”是“管”的基础。现行的体制是政府“管”得太多，而“监”则非常薄弱，而《食品安全法（修订草案）》则进一步加强了“管”，对“监”没有作出实质的改进。
政府“管”得太多就会越位而取代市场的作用，进一步造成食品安全责任错配。市场主体放弃了自己的责任而依赖政府，但事实上政府没有能力实现有效监管，在食品安全出现问题后政府又不得不承担全部的责任。
而“监”的薄弱使食品安全信息难以及时、准确获得，食品安全信息的缺失一方面损害了“管”的基础，另一方面也使市场主体难以作出抉择，下游无法约束上游，市场就难以在食品安全治理中发挥有效作用。
所以食品安全法修订应当有进有退，进则更加注重“监”，退则适当减少“管”。更加注重“监”，就是在修订中强化对食品安全信息披露的强制性要求，明确信息披露责任主体，披露具体要求和程序，以及未履行披露义务的责任追究。
应当特别强调的是，政府本身不应当垄断食品安全信息（包括食品安全检测、认证）以及信息发布。这是因为，一方面这些信息对于市场非常重要，另一方面在中国的现实情况下，政府为了维稳、政绩、问责等原因（表面理由是避免公众恐慌），恰恰有动机隐瞒食品安全的负面信息。所以，如《食品安全法（修订草案）》第118条规定“未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息”是不妥当的。
适当减少“管”就是政府以制定规则、督促信息披露和作出处罚决定为主，尽量避免直接介入到检测、认证等事项中，尽量减少大检查、大整顿等运动式管理；而是在信息充分披露的基础上让市场自行作出选择，政府作为中立的监管者和裁判者发挥作用。
甚至在监管中，“监”和“管”也是可以分离的。“管”涉及到法律的明确授权，只能由政府专门执行，而“监”是获取信息的过程，可以通过购买服务等方式交给独立的第三方检测认证机构执行。这样做的好处，一是解决了政府专业技术力量不足的问题，二是在制度设计上体现了“监”、“管”互相制约，避免政府对食品安全信息的垄断和隐瞒。
最后是食品安全责任的错配以及权责不对等问题。
《食品安全法（修订草案）》没有很好地厘清食品安全相关各方的责任，仅以第三方交易场所提供者的责任为例，就可以看出其中比较突出的问题。
《食品安全法（修订草案）》第72条规定：“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品药品监督管理部门。”
这里要求“集中交易市场开办者、柜台出租者”承担的义务几乎是无限的，要“定期检查”以“发现食品经营者违反本法规定的行为”，并“及时制止”；但集中交易市场开办者的权力却只是“报告所在地食药部门”。一个无限大的责任对应了一个几乎为零的权力，责任与权力严重不对等。
如果必须要求市场开办者承担责任，至少应当作出更加详细的规定，包括：“定期检查”的定期应当是多久？市场开办者可以使用哪些手段检查？经营者是否有配合检查的义务？如果经营者不配合检查应承担什么后果？在多长时间内制止才算“及时”？市场开办者可以使用哪些手段“制止”？经营者是否有服从的义务？如果不服从应承担什么后果？怎样认定市场开办者妥善地履行了责任（也就是说，达到什么标准，即使出现了食品安全问题，市场开办者也可以免责）？
作为对目前的征求意见稿的分析，《食品安全法》的修订从理念和过程上都需要一种转变。
首先就要重新界定政府在食品安全治理中的适当角色，转变食品安全治理理念，发挥市场在食品安全治理中的根本作用。
也就是说，不能仅以现行体制为基础，仅从政府管制的单一角度出发修法，而是要在修法过程中充分考虑体制机制改革的可能性。在目前食品安全治理还很不完善的情形下，可以鼓励地方探索食品安全治理的体制机制改革，形成经验之后再行修法。这不仅是为了避免过5年再次大修的尴尬，更是因为，仓促的修法反而对地方的探索形成制约。
还要进一步广泛征求意见，组织专家、食品行业从业人员、消费者以及第三方检测认证机构等深入讨论。同时也要防止为政绩、为免责而立法，更要防止为部门利益立法。
【 赵旭 天则经济研究所区域发展研究中心研究员 】
2014年08月26日
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