盛洪：剥夺农民土地产权是对农民最深的歧视
盛洪： 我这些年一直关心土地问题，也做了很多研究，我也发了一些文章，包括非常严厉的批判现在土地法律制度的文章。有一篇文章叫做《土地管理法及其修订草案批判》，听这个名字基本上是否定性的。
最近两年做了一个研究，这个研究叫做“土地法律制度的原则框架”，这是什么意思呢？还是我的基本态度，我对现有的土地法律制度基本持否定态度，尤其对《土地管理法》持否定态度。我甚至说它是“恶法”。我们的态度是根本不想对《土地管理法》提出修法建议了。我曾经做过一个比喻，一副非常拙劣的画找一些大师去修改画，太困难了，还不如重新画一副。
盛洪： 其实大家看的一些宪法规定农村归农村集体所有，这只是形式。你要知道权利来源不是一张纸赋予的，实际上有它深远的权利来源。中国的权利来源是大家最开始开荒，后来通过交易购买土地，就形成了基本的土地产权。我基本上同意刚才秦晖说的。
在土改的时候是什么情况呢？土改的时候确实是共产党带领农民把地主的土地分了。但是土改基本上是以村为单位的，实际上是在亲戚之间再分配，根本没有出村。而且很重要的一点，土地的产权原来就在村子里，只是亲戚之间互相在更改而已。我非常同意刚才秦晖说的，根本没有谁给农民的土地，土地本来是农民自己的，所以本来就有这个权利。
还有，有人说这是农民的保障，其实这是贬低农民对土地拥有权利的一种说法。最核心的就是，农民土地的权利是最重要的，如果是拥有产权的话，产权可以用来做各种各样的事情，可以帮助他生存，可以帮助他致富、发展，也可以作为保障。如果只是保障的话，其实这是一个巨大的错误，是贬义了土地产权的含义。
如果自由交易的话，有人说没有保障了，这种观点是大错。这种说法是以关心农民为由来剥夺权利，一旦自由交易的话，土地交易出去就没有土地了，没有土地就没有保障了。别忘了土地交易出去是有等价交换的，可以拿来货币，货币可以进行交易。可能有些农民做了失败的交易，有些农民做了成功的交易，农民和城里人是一样的，城里人有房子可以卖，农民有土地也可以卖。这个失败并不能意味着整个农民作为整体会失去保障，有个别的失败，这个失败对于社会来讲可以有别的方面的安排来补救，比如说保险。从这个意义上来讲，不能说为了去保障就不允许交易，就剥夺了权利。
这个说法最大的缺点在哪里？在于他假设农民是非理性的。我让你去交易，你把地卖了去买酒了，就没有保障了。农民为什么要做这样的事情呢？为什么不限制城里人也不许卖房子呢？这里有最深的对农民的歧视，就是农民是不理性的。我们主张的是农民恢复自己对土地的产权。我们一旦讲到产权的时候，产权是一个完整概念，包括了拥有、使用、处分和收益的权利。假如说你有这个权利但是不许卖，这个产权是残缺的。现在你买了房子不许卖，你要知道许卖和不许卖的房子价格是不一样的，为什么？因为产权的概念是残缺的。现在不许农民自己自由处理土地，实际上侵犯了农民的产权，处分和收益的权利是没有的。从这个意义上来讲，我们真正为农民着想的话，应该恢复农民对土地产权的拥有。
盛洪： 18亿亩红线其实是一个天大的笑话，当然现在没有人提18亿亩了。前两年国土部搞了一个航拍，最后发现实际上耕地面积大概22亿亩，但是公布是20亿亩。
盛洪： 这有很大的差距，原来国土部在办公室里搞了一个指标，就说现在只有18.26亿亩，我们要坚守。为什么这样呢？因为这样一个国家和农民互动的历史是一个以国家不负责任、不去兑现承诺造成的结果。1949年以后，从土改到公共食堂放开肚子免费吃，真正粮食减产后承担损失的是农民，最后是几千万人饿死，他们不会再跟政府说实话了。大家知道一个非常重要的事实，就是农民报给政府的土地亩数是低于实际的，这样的一个结果，所以18亿亩就是一个笑话。
我跟秦晖的观点有一点区别，18亿亩红线是拿来要挟中央的。大家可以看周其仁的《城乡中国》，1998年国土部说这两年耕地大幅度减少，所以要以18亿亩为红线。耕地大量减少并不是因为当时的城市化带来的土地耕地减少，而是因为当时的退耕还林，他们把退耕还林减少的耕地慌称是城市化带来的耕地减少，所以才导致了这个政策的结果。而这个政策结果不仅是政策结果，变成了一个法律结果，以至于在1998年《土地管理法》做了一个修改，原来农村的土地上可以盖房子、可以租给城里人；在1998年以后修改把这一条去掉了，强化了对农村土地产权的管制，就是禁止农民做这个事情或禁止农民做那样的事情。
18亿亩红线和这个之间是有因果关系的。因为耕地少了所以限制农民，变成了这样的逻辑。限制了农民以后，大家发现地方政府征地并没有减少，因为中国在经历城市化过程。地方政府征地现在面临一个弱对手，农民本来在政治上就很弱，另外《土地管理法》已经规定了农民的土地如果变成城市用地首先要征为国有土地，首先没有自由买卖土地和讨价还价的权利。
《土地管理法》还有一个规定是什么呢？如果去征地给的补贴是多少？是这块土地前三年平均产值的6倍到10倍。
换句话说是什么意思呢？即使是按农业的产量去计算也是非常低的，相当于从你这儿拿100块钱，但是还你20到40块钱。为什么说是恶法呢？这样一条不知道从哪儿出来的法，法律告诉你我拿你100块钱还你20到40块钱。在这个情况下是低价去征农民的地。大家要知道很重要的一点，市场经济一个东西贵了的话买的人就少了，要是便宜的话买的人就多，土地也是一样的。
现在剥夺了农民讨价还价的权利，剥夺了农民在自己土地上盖住宅和建筑的权利。这时候政府跟农民的关系，就变成了我是期望从你手里抢地，给你20%到40%的补偿，甚至还要更低。我见过补偿更低的例子是给零元，我先在你这儿拿地，招商了再还你，但是商也没有招来，也没有给农民补偿。
我们的意思是说，你说的18亿亩红线，政策效果正好是相反的。正是因为打着18亿亩红线的旗号剥夺农民对土地产权的权利，就不能跟掠夺土地的人进行对抗，也不能迫使政府征地的价格更高。政府为了所谓的城市化征地更多，结果是更多的侵占了耕地，结果恰恰是这样的。
盛洪： 我也讲点历史，当然不如秦晖对历史的了解多。我最近也在研究历史，基本上我只是做一些补充。
因为有好多人的研究，一个是叫赵冈的经济学家，他在台湾，曾经在美国任教。他讲地权分配在民国的时候是比较平均。他讲的原因有很多，其实在唐宋以后的中国政治结构，由于科举制的建立和发展使政治资源分布得比较平均，通过市场交易不可能有特别大的集中。
还有是中国的继承制度，继承制度是几个儿子平分土地的制度，一个人一辈子辛辛苦苦买的地等死了就分成好几块了。
还有几个重要的因素要强调。一个是中国在明清以后发展出的永佃制，永佃制就是永远承佃。不仅永远承佃，还拥有一定的土地产权。所谓永佃权在很多地方称作田面权，田面权是独立买卖的，这是一种产权。相当于一块地有田面权和田底权，讲的比较简单是把土地分成两层去卖，两层其实都是权利。跟股票是一样的，股票就是一个企业把资产分成好多份。
赵冈说，过去一般的土地产权分配只按照田底权去估计计算，如果把田面权也算产权的话，土地的产权分配会更为平均。其实很多佃农有田面权、永佃权的话，他们的收入很高，甚至比拥有田底权的地主收入还高。
另外还有一个方面，就是所谓地主残酷剥削农民的说法。最近这些年有一个历史学家叫高王凌，他有一本书是《租佃关系新论》。他讲实际上地租在明清到民国以来是下降的，包括实收率也是下降的，比如合约上规定是40%或50%的地租，实际上交的只是应该交的百分之七八十，所以会更低。他说大概是30%算是实际地租的，并不是很高。有大量的证据证明，其实这样一种所谓的地主、佃农的土地制度，地租不是像人们想象的那么高，并不是很高。
还有一个故事是关于土地集中的看法。毛泽东在年轻的时候，大概在井冈山或之前做过农村调查，有一个报告《寻乌调查》。在报告中讲土地和富农占整个土地的百分之七八十。最近这些年很多历史学家对这些结论做了一个重新的研究，一个叫郭德宏的历史学家对《寻乌调查》做了研究，说毛泽东的调查有一些是错误的。一个错误是把公田放到了地主和富农所占有土地的份额中了。现在可能没有公田的概念了，就是族田，再加上其他田，比如学田、义田。
这个公田在毛泽东的报告中大概占了40%，非常高的数。毛泽东很简单的把这一块公田放到了地主、富农这边，所以显得很高了。这个文章大概是1989年就写了。
还有一个故事，我最近看杜润生的回忆录。杜润生1950年在中南局工作，中南局做了一个调查，发现地富占土地的集中度大概是40%。更有意思的是他见了毛泽东，曾经当面跟毛泽东说过这个话。“主席，其实你说的百分之七八十，至少在中南局的调查中看到的不是，只有40%。”当时毛泽东的态度特别好，没有“龙颜大怒”，没有说你竟然质疑我的说法，而是说可能有各种各样不同的看法，就说过去了。但是杜润生曾经当着毛泽东的面质疑过百分之七八十的地富集中度，还是有些意思的。
盛洪： 正好可以来做个对话了。华生这样一个表达，我觉得我们之间的分歧比想象要小得多，刚才华生也批评了海报上的措词。
这样就非常清楚的界定了讨论的范围，我们不讨论产权问题，用一句话概括讨论的是“土地用途管制问题”，我觉得这是核心。
你拥有这块地的产权，是否可以按照你的意愿随便去决定用途，我觉得这个是我跟华生的分歧。其实这就涉及到土地用途管制问题，这个问题相对来讲就比较复杂。我有这个权利，但是我用来做什么是要受到法律的制约、法律的限定，这是为什么呢？其实到目前为止有很多的理由，理由也有几个。我觉得最重要的理由在经济学上是叫做负外部性问题。大家不见得对这个词有什么理解。
我在我这块地盖房，改变房子的高度或颜色，会给邻居或社区带来一些不利的影响，这叫做负外部性，也很简单。正是因为负外部性问题，一个社会或政府会对怎么用这块土地做出限制。这样一种负外部性的理由强度多大？是否足以造成这个社会要立法禁止或限定在这块地上不能按照自己的意愿去使用土地呢？应该说有一定的理由。在我的房间里进行什么样的活动对邻居造成了非常大的影响，这就是负外部性。他们会对我的行为不满。还有把我的房子盖很高挡住了邻居的阳光，也会产生问题。还有做一些经营活动，比如说搞烧烤，结果烟飘到旁边了也会影响他人，这都是负外部性问题。
大家知道有一个非常经典的论文，就是科斯教授的《社会成本问题》，他讨论了大量的这个问题。但是解决方法是很有意思的：其实这件事情不需要政府来管的，邻居之间可以通过商量来解决这些问题。问题会不会强到由政府来管呢？我对这个保持开放的态度，也不说一定会由老百姓互相商量，甚至做一个一般的司法诉讼，因为司法诉讼不一定要有专门立法，我们到法院去按一般民事纠纷诉讼就可以解决。还是说政府非得要立法来限制呢？我保持开放或中立的态度。
但是我的倾向是什么呢？一般来讲在我看来，因为负外部性问题对用途进行管制的一些安排，一般来讲没有什么道理。其中有一个非常重要的方式叫做分区，就是在世界各国都有的分区，分区就是说你在这个区里面只能建这样的房子，而不能建那样的房子。这个分区的道理就跟我刚才讲的负外部性是一样的，这个区可能是工业，那个区是居民区。如果在居民的区域搞工厂会影响到别人。
这样一种限定或规定是否也可以由老百姓自己的行为来解决呢？我觉得是可以的，所以我认为并不一定要分区。涉及到分区很有意思，我看了一些教科书讲分区的起源。分区的起源其实是不那么光彩的。最早的分区是什么呢？是对犹太人的隔离。欧洲是有反犹传统的，那是欧洲一直的传统。欧洲基督教化以后，基督教本身对犹太人根深蒂固的歧视。在欧洲各个城市里都有犹太人的分区，被称作“隔都”，这是最早的分区。
有的作者举了美国的例子，美国最早的分区是什么？就是歧视华人的，但是没有直接歧视华人，而是规定在这个区域内不许有洗衣店，但是洗衣店是谁开的？就是华人开的。但是有没有好的分区呢？我持开放的态度，觉得也有好的分区。
对于用途管制，世界各国都是以城市为单位来做的。有作者做了分析，有些城市分区，有些城市不分区。做比较得出的结论是没有看出有什么区别，我对分区用途管制是持这样的态度。
还有一个用途管制，今天在中国讲的是耕地保护，这是一种用途管制。好像有一个更大的目标，就是所谓公共的目标，我们要保证粮食安全。假如我的一些耕地转变成城市用地的话，我们种粮食的地不就少了嘛，这样会不会影响到粮食整体的供给，这也是一个理由。
其实从总体来讲，在我看来这个理由是不能成立的。我们一般的主张是这样的，如果按照市场机理去配置土地的话，会比中国现在配置的土地要好。按照市场机理，市场机理的特点是什么？物以稀为贵。物以稀为贵是什么意思呢？土地越稀缺就越贵，什么地会稀缺呢？就是城市土地会稀缺，因为人聚集。城市土地为什么贵呢？大家要明白这个道理，一定是因为人口聚集。人口聚集会带来什么？会带来经济学讲的市场网格外部性。就是人聚集以后交易会多，我的收入就会多。任何经典的单中心城市是什么？中心是最高的，越往边上越低，从建筑上来讲是这样。中心人口密度最高，人口密度最高也是交易机会最多，带来的交易的收益越多，所以地价越高，这个逻辑是很简单的，其实是和密度有关。
如果是市场交易，物以稀为贵，人越聚集越贵，越不聚集越不贵。结果是什么呢？结果会促进中国城市的聚集，人口密度要比现在高，土地配置要比现在好，人们就会更节约地使用更稀缺的土地，就会少占土地，反而节约了城市用地。
还有一点，由于土地可以自由交易，农村存在的大量空村子，因为农民进城了但是土地是不能买卖、宅基地不能买卖就空在那儿，通过交易可以置换成耕地，反而会带来更多的土地。我根本不认为市场制度下耕地是不够的，即使不够也没有关系，绝对不用通过用途管制来解决。比如说农民在城市附近，然后这个地要是变成了一栋房子肯定会收入更多。但是政府说了为了保障粮食安全不能变成楼，只能是耕地。但是这会造成一个结果，就是这个人的潜在收入没有了，对于他也是一种损害。怎么办呢？如果我能给你一个补偿，使你失去的收益得到补偿，你肯定不会变成城市用地，还会继续去种粮食。如果真想我们去保护耕地的话，必须要采取这种方法，就是要补贴耕地，而不是限制他把耕地转换成城市用地。这样是以损害土地所有者的利益来保护耕地提供粮食的安全。
大家就会问一个问题了，粮食安全是不是全国人民的公共物品？如果是的话再问一个问题，为什么由我这个农民承担全国人民的公共粮食安全的责任？这个逻辑很简单。而且农民是全国人民中低收入阶层，为什么用低收入者的损失来保护全国人民的粮食安全？结果就是既然保护粮食安全，也没有关系，你要给我钱让我来选择是否继续种粮食。
对于这个用途管制，我基本上是否定的态度。
我们讨论问题的标准，不是哪国有这样的现象就是标准。当然我在美国也住过，现在也请一些美国的专家讨论土地问题。我承认这一点，美国的管制越来越多，其实有好的一面，也有坏的一面。我经常是有点不胜其烦，怎么有这么多管制，这也可能是美国的一个错误。我首先不认为这是一个标准，可以说这是一个现实。为什么这样？肯定有很多原因，比如刚才华生教授说的“亚马逊那点绿地都管”，这个话我理解成经济学的话就是说，对于外部性的理解太强了。人的任何一个行为都有所谓外部性，外部性就是对别人的影响。比如一个女孩穿得漂亮一点也是有外部性的，但是我们一般不要把外部性讲的过于普遍和过于有影响，这样人就没有办法动了。一个人动一下就会影响另外一个人，这样就没法弄，也就不自由了，自由也包含了人和人之间更多的容忍。
经济学讲的外部性，如果不通过价格而对别人的成本和收益产生影响就是外部性。还有一点是不能太强，我刚才讲一个女孩穿什么样也有外部性。如果讲这个就没有办法活了，女孩也没有办法活了。我觉得关心亚马逊绿地，过强的对外部性的敏感是有问题的，其实我不是很赞成。虽然我还是赞成美国的，但确实这些国家越来越多的管制是不好的，我不认为值得效仿。
刚才我也讲过美国是不同的地方有不同的做法，因为是分州和城市的，有些地方就是没有分区的。
我们不能以这些为标准，可以作为一个现实去了解。但是不能说因为美国是这样，就作为标准，这是不对的。
关于美国的农田问题，我恰好读过美国的《保护农地政策法》，其中谈到了农地不能轻易改变成非农地。但是有非常严格的限定，指的是联邦土地。在法里明确的说“本法不适用私人土地和州土地。”这里有一个非常严格的限定，小心翼翼的不去侵犯人们的基本财产权利。
盛洪： 我在有些文章提过这些问题，我建议在在中国也应该是一样的。要是中国不许农地改成非农用地，只要是国有土地都可以适用这个条款，但是非国有土地不能这样要求。还有包括你是不是没有办法去赔的问题，比如说到底应该估价多少，这些估价其实都是有的，有很多估价办法，周边的价格和周边的高度。严格来讲不是任何人都能盖108层的，有可能盖了就赔死，连迪拜都没有盖那么高。其实市场经济决定你在那儿盖多高的楼能赚钱，这个还是有非常严格的限定。房价是更能看出来的，只要是周边的楼房价格就可以参考。
比如说经常会碰到的问题是城中村的问题，城中村是中国的制度造成的。当时在规划城市的时候规划了一个城市的范围，周边一个村子先不动的。但是城市发展起来，按照市场机理周边的村子的土地必然要升值，因为太靠近城市中心了，必然会带来很大的需求，这个时候就会出现城中村。我在深圳看过城中村，城中村最高的楼是37层，也有十几层的，实际上这都是能够估价的，不是不能估价。至于说是赔的起赔不起，只要你认为这块地改成城市用地能够获得收益，一般来讲按照市场估价成本一定会低于收益的，不然的话你可以不买这块地。
还有一点很重要，现在我们反对的是什么呢？现在反对的并不是政府以公益目的去征地，碰到了周边的农民跟你漫天要价。恰恰很多就是进行商业性的建设，你到周边去，农民可能会跟你讨价还价。有人经常说，这个农民老是漫天要价，我为什么不强征强拆呢？我的回答很简单，如果漫天要价的话，你就不买了，因为不是公益用途，这是商业用途。商业用途要算值不值。
前些日子出现了一个事情很有意思，河南新郑市有一对夫妇半夜睡觉时被人入室掠到坟地去了，回来看这个房子就没有了。前两天记者在义愤填膺的报道，过两天这对夫妇开始向政府道歉了，说我们不该漫天要价。如果到市场中去，你买东西有人出价高了，你可以以对方漫天要价的理由去抢吗？这是错的。漫天要价没有关系，你说108层，我可以不要你的。市场的机理、规则就抑制了漫天要价。但是你要说108层就没有人买了，这都不是什么太大的问题。
盛洪： 刚才华生说我讲的是不曾发生的事情，但是发生了几千年了。你可能挺喜欢到苏州去，可能挺喜欢到杭州去，那些都是小产权啊。其实所谓的规划确实是近一二百年的事情。但是这个规划要打一个问号，有了规划以后是好还是不好。最近一直我们在做规划，我们知道好在哪儿、不好在哪儿。其实规划就是计划，计划就是对城市进行计划。它有一个最大的问题，就是从审美上来讲千篇一律、大而化一、没有个性、缺乏多样性，这是最大的问题。你看看苏州园林很美，没有人规划。杭州很美，没有人规划。我们的江浙小镇都很美。比如去西塘、乌镇，谁规划了？都很漂亮，比规划的城市漂亮多了。你看看中国的城市，你去一个城市再坐飞机回来，人家问你从哪儿来的？我都不知道，因为千城一面，没有任何个性，不知道这是哪个城市。而这种现象其实不是中国才有的，我记得林语堂很早就说了美国的城市就是千城一面。
有时候规划定的样子看起来是很漂亮，其实不漂亮。去年我开车在英国转了一圈，我觉得是很漂亮，但是也很乏味，缺乏多样性，这个非常重要。前些日子党国英还跟我说西塘很美啊。为什么很美？是因为恰恰没有规划，每个人的个性都在绽放，但是结合起来是千变万化、参差错落的小镇子，非常之美，也不缺乏公共性。西塘很有意思，每家前面有挡雨的廊，但都连了起来，就形成了公共的长廊。到日本奈良也是，每个小院很有个性，因为是自己个人决定院子的花园风格，但是通过栏杆透着院子的美。我觉得规划的好处确实要去想，我们这些年的规划恰恰让我们失去了很多东西，尤其是在审美问题。
还有一个问题，其实现在中国的规划有特别大的问题，这个问题是什么呢？就是浪费土地。大家可以看看所谓的大产权的区域和小产权的区域，其实是有不同的。文贯中有文章专门对比浦东和浦西，可以说浦西很乱，但是也很漂亮。还有一点是效率高，人口密度高、人均占地少，而就业很多。而浦东是很气派、雄伟，但是效率很低。而现在中国各大城市基本上都是这样，搞的所谓的规划是大而无当、浪费土地。中国城市人均土地是多少？是250多平米，这个是根据统计年鉴的数据。而一般的西方国家和发展中国家是多少呢？一般是80多平米。我们三倍于别人，为什么呢？就是因为这种规划。当然这个规划又和土地国有被理解为政府可以随便用有关，他们可以不付租金，就变成了这个问题。
其实我们的想法是人类历史上存在的，而且这是很漂亮的东西，不然大家不会跑到苏杭去。为什么有“上有天堂，下有苏杭”之称？这是规划出来的吗？大家为什么喜欢古镇游啊？大家都没有想过，现在的农村多难看啊，这就是所谓计划、规划大行其道的结果。我在为我的主张从审美上辩护一下。
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师。本文为作者在 2014 年８月２２日凤凰财经主办的《智友会》与华生与秦晖就土地问题的讨论 ]
2014年08月28日
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