依法治国的官员更可能晋升？
依法治国的官员更可能晋升？
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当前，中国政府非常强调国家治理体系创新，还在最近提出司法改革并有望逐步推进司法独立。但是，对于威权体制是否会真正推动善治和法治，人们一直存有疑虑。中国政府是否在切实关注法治和善治？韩国外国语大学的 崔银璟（Choi Eun Kyong） 、匹兹堡大学的 John Wagner Givens 和牛津大学的 Andrew W. MacDonald 的研究发现，尽管缺乏普选民主，中国的威权体制仍然将善治和法治置于其管理重心。
判断政府是否关注法治，可以从其评价和擢升官员的标准一探究竟。关于官员晋升的解释通常落入两个方向：要么强调派系的作用，要么关注经济增长的影响。对于威权体制来说，执政者需要应对内外两种风险。体制初创时期，来自内部派系斗争的风险较大，因此执政者非常关注选拔亲信。而在体制步入成熟时期，来自社会大众抗争的风险则陡升，执政者必须发展经济以维持政权。
但是，经济增长是威权体制维系执政合法性的必要而非充分条件，而已有研究忽略了治理的非经济因素。尽管经济增长被普遍认为是官员晋升的关键绩效指标，但伴随经济增长而来的腐败、社会不平等、环境污染和其他问题则可能动摇执政基础。因此，需要寻找经济增长以外的其他治理指标对官员晋升进行解释。
中国各地不断涌现的群体性事件，使“稳定压倒一切”。政府提出“和谐社会”的治理理念，“维稳”成为各级政府的首要任务。作者认为，虽然派系和经济增长至为重要，但维持社会秩序和稳定也同样是执政的根基所在，并被执政者用来考察官员的升迁潜质。
作者认为，俗称“民告官”的行政诉讼是反映法治的一个重要方面。例如，大量行政诉讼案件是有关政府违法侵占土地和公安人员刑讯逼供的，它们可以帮助中央政府发现和监督地方政府的此类违法行为。
行政诉讼可以区分执政者对法治的两种不同态度。如果地方官员因为其所执政的辖区行政诉讼案件量少而获得升迁，那就表明中央政府在推崇“压制性治理”（repressive governance）。而如果行政诉讼案件量较多的辖区的地方官员更有可能被擢升，那么它可能暗示中央政府在鼓励“善治”（good governance）。即中央政府期望建立较为开明的法治环境，使公众可以自由诉讼和抱怨，而政府部门也愿意应诉和响应。
与行政诉讼紧密相关的是信访，因为司法程序的专业性强、流程繁琐、耗时冗长且成本高昂，人们更倾向于通过上访等非司法途径解决诉求。信访可能被中央政府用于监督地方政府并藉此监察地方官员的违法行为，但信访数据往往不对外公开并较为敏感，因此无法用于该研究。
与体制外信访的违抗性相比，行政诉讼属于体制内的非侵犯行为（或有所克制的行为），它有利于强化而非挑战体制的合法性。更为重要的是，行政诉讼案件包括行政机关出庭应诉的案件。行政诉讼案件数量多并不完全意味着民怨重或政府行为失当，而恰恰说明该省政府敢于鼓励宽松的法治氛围。
利用2004-2012年除西藏外中国大陆30个省份的数据，他们考察了行政诉讼与官员晋升之间的关系。对省级官员的实证分析显示，人均行政诉讼案件数量越多的省份，其省委书记就越有可能获得升迁。行政诉讼的影响是可观的，因为行政诉讼案件数量每增加一个单位，省委书记的晋升概率平均会提高近10倍。由此可见，中央政府在推进“善治”而非“压制性治理”。
但是，行政诉讼案件数量同省长的晋升之间没有显著相关关系，可能是因为省委书记和省长之间存在一定的职责分工。即省长可能主管经济发展，省委书记则关注经济发展以外的其他公共事务。
在控制变量中，结果显示官员年龄、中央派系、GDP增长率等并不影响省委书记的升迁。经济增长率不影响省委书记晋升，也说明他们同省长存在分工。但是，任期越长、学历越高且所在省份人均GDP越高的话，省委书记就越有可能获得升迁。
这项研究没有很好地解决内生性的问题，行政诉讼案件数量可能受到其他因素的影响。例如，有可能是对其未来升迁充满信心的官员才会鼓吹“善治”并允许民众提出行政诉讼，而认为自身地位难保的官员则可能更强调“压制”。但是，该研究表明，如果从长远来看可以推进依法治国和改善法治环境的话，中央政府会忍受行政诉讼案件量攀升所造成的短期“阵痛”。与此同时，该研究也有助于我们更深入地理解威权体制的内部运作逻辑，即在派系斗争论和经济绩效论之外，可能还有更深层次的治理维度需要破解。
参考文献
- Eun, K. C., John, W. G. & MacDonald, A. W.(2014). Does China care about rule of law and good governance? Administrative litigation and elite promotion in the PRC.APSA 2014 Annual Meeting Paper.
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