徐更生：立法制度问题改也难
我是第一次参加这个会议，所以看完这个课题报告后有点儿迷茫。看来，这个报告是针对《土地管理法的修改意见稿》提出来的课题组意见，它也代表了部分学界方面的意见。我本人是同意这个报告的观点的，因为它的研究方法与我本人的十分相似。我在研究中国农业发展道路的时候，因为相信任何事情都有它自己的发展规律，换句话说农业的发展是有其自身规律的，要想让农业发展更快一些，就必须研究本国以及各类国家的农业政策及农业经济发展的历史经验和教训，从中研究和总结出农业发展的规律，这样才能使本国的农业发展少走，甚至不走弯路，从而早日使农业得到快速发展，使农民尽快地富裕起来，早日实现城乡的一体化发展。我们在研究过程中就发现中国土地法律规定与农业发展规律不相符合。因此我在看这的报告的时候很有同感。
但是，我们在研究工作中发现，在中国像《土地管理法》这样的“问题法律”比比皆是。《土地管理法》只是我国“问题法律”的“冰山一角”。然而，它在中国问题法律中具有代表意义。
为什么我国竟会出现那么多的“问题法律”呢？
我曾看到过毛泽东在建国初期制定《宪法》时的一次讲话。他的大意是：他根本不相信《宪法》，只是那些人要，那就给他们制定了一部“宪法”。在“文革”时期，他也曾多次说他是“和尚打伞，无法无天”之类的话，鼓励民众起来“造反”。他的这种思想和态度对国家法律的制定和实施产生了极其严重的影响。
在国家法律制定方面，我曾有过两次亲身经历。第一次，记得在1991年初，我受聘担任制定《农业法》的专家组成员。在专家组的第一次会议上，很多专家要求领导明确我国农业发展的思路以及要制定一部什么样的《农业法》。在第二次会议上，会议主持人对上述问题的回答是：《农业法》就是要在现有政策法规的基础上，把有用的条文归纳一下编成为法律。听了这种回答以后，我就不辞而别了，再也没有参加过会议。另一次是在2002年晚些时候，我再次被聘为《农民专业合作经济组织法》专家组成员。在第一次会议上，很多专家几乎一致表示：一是不同意制定“合作经济组织法”，而建议制定“合作社法”，因为所有合作社的原则都是一样的，没有必要制定各种专业合作社法；二是我国需要制定的是“合作社法”，而不是“合作经济组织法”。因为合作社是国际公认的组织，而“合作经济组织”是一个含糊不清的词，以致有一阵有的高层领导人把中世纪的行会式组织也称作是“合作经济组织”。专家组几乎一致建议制定《中华人民共和国合作社法》。但是这两个要求一直没有得到领导上的认可。直到2006年10月中旬，即农民专业合作社法通过的前一周，农业部的一位领导喜形于色地来电话告诉我说：“上级领导终于同意使用‘合作社法’了”。所以这个法律名称在全国人大常委会上最终被改为《中国人民共和国农民专业合作社法》。
由此可以看出，在上世纪90年代，立法当局对于立法基本上还没有太大的感觉，只能在现行的政策法规基础上“挑选”、“归纳”成为“法律”。十多年以后，领导的认识和态度确实有了进步：首先，合作社是中小生产者和消费者进入市场的国际公认的组织形式，各国的合作社法已经十分规范，因此专家组内争议不大，但是提了很多意见；然而，在理发的整个过程中，始终看不到领导对这些意见的正面反应。但在法律整个制定过程中却可以清楚地感觉到，“领导”的决定性作用。有意思的是，在专家组最后一次会议的饭局结束后，法制委的一位领导问我：“农民组织起来以后反对政府怎么办？”这似乎反映出领导对于法律的一种忧虑感。
由于研究工作的需要，我经常接触国内外的许多法律文本。相对而言，我的感觉是我国法律的成熟度远不尽人意。在这方面，《土地管理法》只是一个典型。中国法律问题在哪里？
问题之一是中国法律的随意性。如上所述，任何事情都有其自己的规律，不仅经济发展是如此，即使政府管理也是如此。只要我们认真研究和总结，无论各国国情有多么千差万别，但它们对同一种法律都会有很大的一致性（规律），只有把它们的共同点与中国的具体情况（国情）结合起来制定的法律就会是一部不错的法律。一部只有既符合遵循某事物本身的发展规律，又符合本国的真实国情的才能是好的法律。在“规律”和“国情”之间，事物发展“规律”始终是第一位的，而“国情”则永远是第二位的。可惜的是，我们往往在过分强调“国情”的情况下，急于求成地制定出来的法律会有太大的“与众不同”，这种法律最有可能是“问题法律”。那种一味强调国情而忽视规律制定出来的法律是走不出“中国式道路”的。
问题之二是法律往往带有部分利益色彩。纵观世界各国，法律都是由国家的立法机构从国家和人民利益出发制定出来的，是不能夹带有任何个人或集团利益的。但是我国的法律都是有主管机构或部门牵头起草的，而且最终必须得到“领导”的批准。上面所说的《农业法》是由农业部牵头起草的，而《农民专业合作社法》则是由农业部和供销合作总社分别牵头起草的两个文本的基础上合二为一的。因此都可以从法律文本中看出主管部门的旨意和利益的痕迹。这是立法之大忌。这种法律一旦通过并付之实施必定产生偏差。
问题之三是采用封闭式制定过程，缺乏公众的直接参与和监督。在国外，法律的提出和制定过程中，不仅要经过实业界和法律界的反复争论和讨论，而且也要反复召开各种听证会汲取各界人士的质询和意见，并且在吸取了各方面的意见后才有可能成为法律。现在，国内也开始采用“听证会”的形式来听取“民意”了。但是在国外，有关法律听证会的消息都会在报纸上公示，社会上所有愿意参加的人都可以自由参加，听证会的主办方不能指定或挑选某些人出席。因此在听证会上，除了法律提案人（提案方）以外，持反对意见者往往占绝大多数。因此法律提案人需要面对来自各方面的反对意见。而中国听证会的参加者最后都是由主办方挑选的，因而就会出现全场只有1人持反对意见的尴尬局面，从而成为人们讽刺“中国式听证会”的笑柄。同样，这还显示出主办方对民意的不自信。
正因为如此，中国的“问题法律”不是对立法的知识或认识问题，而是比法律知识更深的意识形态和立法体制问题，因此不是那么轻易得以改正的。不仅如此，这种立法体制也把法律制定变成了少数人的“专利”，从而致使国内广大民众对立法和执法养成了漠不关心的态度，几乎很少有人去关心与立法有关的事情。这是中国法治社会建设的重大障碍之一。
总之，在目前的体制下，中国立法体制的改革不可能因为一篇关于《土地管理法》修改意见的报告而提到议事日程上来的。但是，这个报告确实有可能让它的读者们开始关注中国法律的现状及其问题，有利于提高公民对立法和执法的法律意识，也有助于中国未来法治社会的建设。我相信这个报告一定会在这个方面起到它应有的作用！
[ 徐更生 中国社会科学院研究员。本文为作者在2014年9月24日天则经济研究所主办的「《土地法律制度的原则框架》报告」发布会的演讲修订稿 ]
2014-10-17
中评网首发
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