政绩不够，数字来凑；官出数字，数字出官？
政绩不够，数字来凑；官出数字，数字出官？
#干部考核
“坎贝尔定律”指出，“任何定量社会指标越是被用于社会决策，它就越容易遭受贪腐压力，就越容易扭曲和腐化其所试图监督的社会过程。”换句话说，当一个指标成为人们追求的目标时，它就不再是其期望监督的社会过程的好指标了。
许多人认为中共建立的自上而下的干部考核制度将官员晋升同其任期内的定量绩效指标相挂钩，由此创造了极大的激励，推动地方官员专注于上级委派的发展目标，使中国实现了令人惊讶的发展速度。但是，也有人认为这样势必产生反向激励，诱使官员弄虚作假以糊弄上级。正如一句俚语所言，“政绩不够，数字来凑。官出数字，数字出官。”
尽管上述论断非常流行且得到了一些实地访谈的印证，但却缺少定量数据的研究支持。耶鲁—新加坡国立大学学院（Yale-NUS College）学者 Steven Oliver 的研究显示，将官员晋升与绩效指标相挂钩的干部考核制度的确造成了反向激励，使官员倾向于在数字上造假。
这项研究关注了重庆的“蓝天行动”。《国家环境保护“十一五”规划》设置了主要污染物排放总量控制的约束性指标，并下达各省份，各省份则层层分解并落实到各地区和重点行业。其中规定，环境保护重点城市的空气质量好于II级标准的天数（或API[空气污染指数]不超过100点的天数）要在2010年超过80%。
“雾都”重庆的空气污染一度使其颜面扫地。为了推动官员执行减排政策以达到国家要求，重庆市政府在2005年启动了“蓝天行动”（2005-2012），对下辖区县政府的“蓝天数”进行考核，并将其同县级主要领导的晋升相挂钩。但是，重庆市并没有对其下辖的所有40个区县进行考核，而只是选取其中9个核心区县进行考评，剩下的31个区县则不予考评。
被考核的区县恰恰是国家环境空气质量监测点位（即“国控点位”）所在地，而它们的空气质量对重庆市完成国家下达的目标至关重要。Oliver认为，与没有下达目标的区县相比，被考核的区县政府有更大的激励去造假。
为了检验这个假设，他使用“断点回归法”以探察各区县报告的API分布中的异常值，即相对密度分布曲线图中的不连续点或断点。考虑到空气污染受到气象、工厂排放和居民生活等各种因素的影响，正常的API分布曲线应该是平滑的。如果某个节点上存在异常值，那么它很有可能就是人为造成的，是官员只报告达到蓝天标准的天数的结果。
使用2008-2012年区县日均API数据，他的研究显示，被考核的区县的API分布图的确在蓝天标准的临界点（即API为100点）上出现断点，表明它们有造假的嫌疑。被考核的区县全都存在造假的嫌疑，而其他区县只有约三成存在造假的嫌疑。
在排除了人口密度、人均GDP、细微颗粒物浓度、二氧化硫浓度和二氧化氮浓度等因素的干扰后，研究者发现：与没有被纳入考评的区县相比，被下达目标的区县谎报数字的可能性增加了19倍。换句话说，区县政府在“糊弄”上级政府。
该研究时段恰为薄熙来主政重庆时期，上述结果是否受其影响？结果显示，薄熙来去职前后被考核的区县都有造假的嫌疑，表明上述结果不受薄熙来执政的影响。
上下级政府官员是否会沆瀣一气而“共谋”呢？要知道，县级“蓝天数”加总以后就构成了市级“蓝天数“，而重庆市也同样要接受国家的考核。研究显示，区县在市级空气质量未达标的天数仍然有造假的嫌疑，表明即便造假对提升重庆市的空气质量指标无济于事时也在造假，说明上下级之间即便存在共谋也是“不完美的”。
过去人们认为中国有意规避自下而上的监督与问责制度（如选举、媒体自由）所带来的风险，通过推行自上而下的问责制度而“做对激励”。在这一点上，中国似乎比苏联和东欧等国家表现得更好。但是，尽管上级为官员完成发展目标提供了强有力的激励，但它却未能从根本上解决自上而下问责的“道德风险”问题。
显然，上级政府官员并非“傻瓜”，他们对下级政府的弄虚作假“心知肚明”。例如，李克强总理在地方任职期间发明了“克强指数”，将工业用电量、铁路货运量和新增贷款等三个指标作为衡量经济走势的依据，以挤掉GDP增长率的“水分”。国家统计局也开发了企业“一套表”联网直报数据系统以提供统计质量，但地方政府仍然会干扰企业独立报告。
这项研究似乎对官员晋升的政绩论和派系论都提出了难题。官员操控考核指标的数据，恰恰说明他们相信绩效会影响其晋升，从而驳斥了派系论的观点。但是，如果官员操控考核指标，得到提拔的都是“江湖大骗”，那么就很难依据绩效来决定官员晋升。自上而下的问责制度似乎到了“黔驴技穷”的地步，而自下而上的公民参与和媒体监督被认为是破解这个困局的希望。但是，执政者是否有决心推动这些颇具风险的改革，仍然值得进一步观察。
参考文献
- Oliver, S. M. (2014). Officials make statistics and statistics make officials: Campbell’s Law and the CCP cadre evaluation system. APSA 2014 Annual Meeting Paper. Washington, DC.
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