郑振源 ：土地法律制度改革的重点
一是赋予集体土地与国有土地平等的产权，二是改土地计划配置制度为市场配置制度。
下面我谈谈土地的法律制度改革的看法。我认为土地法律制度都是土地制度在法律上的体现，或者说土地制度用法律来加以规范化。土地制度有两个方面，一个是土地所有制，土地产权制度就是土地所有制的法律体系。另外一个是土地资源的配置制度，一般称为土地管理制度，土地管理法是土地管理制度在法律上的体现。
先说土地产权制度，在不同的所有制下有不同的土地产权制度。为什么土地所有制会发生变化呢？根本原因是技术进步和市场发展的结果，新的土地所有制的发生有两种方式，一种是利益主体利益博弈的结果，第二种是意识形态强制性变迁的结果。中国的土地制度，从封建地主所有制变到农民土地私有制，这是一次意识形态强制性变迁的结果。第二次从农民私有制变成集体所有制，也是意识形态强制的结果，并不是利益博弈。政府运用政治权力强制性地进行了所有制变迁，它的经济效益并不好，集体所有制搞了20年，粮食问题都没解决，城市土地国有化搞了20年，土地的经济效益也很差。改革开放以后，重视经济效益了，小岗村的农民跟政府博弈的结果，土地公有公用的所有制改为土地公有私用的所有制，这大大提高了土地生产效率。
现在有些专家学者提出全国土地国有，也有的提出要土地私有。这两种形态在现在共产党的意识形态下都不可能。共产党就是以消灭私有制起家的，《共产党宣言》讲，无产阶级掌握政权以后，第一件事情就是消灭私有制，现在我们搞市场经济，说这不是搞资本主义，是以土地公有制为基础的社会主义市场经济，不是资本主义。因此，要全部实现土地国有，农民不干；要实现土地私有，共产党不干。现在最好的办法，双方都能接受的办法，就是把土地公有公用变成公有私用，这是目前为止最好的出路。
《宪法》已经说了，城市土地国有，就不能改变了。私人住宅用地国有化，是意识形态暴力的作用，但《宪法》不改，这种情况也改不了。
现在我们研究土地产权制度应该研究在土地公有私用制度下土地产权应该怎么样，不要把永佃制放在一起来讨论。永佃制是是封建地主所有制下无限期的租赁制，地主的田底权就是他的所有权。佃户拥有的田面权就是用益权，在中国现在的土地所有制下，不可能实现永佃制，我只能够把经营承包权，从现在的有限期的经营承包权改成无限期的经营承包权。
现在的问题是什么呢？集体所有制和国有制，两种所有制不平等，这不是看不起农民，而是他们的产权就不平等。我们改革的方向，要求集体所有制跟国有制拥有平等的产权，这个建议才是中央可以接受的。
第二个问题，土地管理制度的法律。土地管理有两种含义，包括经营管理和，行政管理，准确的说应该是土地配置制度。现在我们的土地配置制度，1998年修改的《土地管理法》，规定政府行使规划权，把所有土地都放在指令性规划、计划控制之下，一切土地都要按规划和计划来使用。这个计划配置制度效果很坏，研究报告里所提的种种土地问题，都来源于土地计划配置制度。我写过几篇文章说，现在造成的七大土地问题，根源都是在计划配置制度造成的。因为计划配置制度不符合市场经济体制，束缚土地生产力的发展。所以要改，要修改《物权法》，对集体所有土地的产权重新立法，重新规定。第二，对政府的规划管制权要改，计划规划的功能要改，不要把计划规划作为土地资源配置的基本手段。按照三中全会的决议，要让市场成为土地资源配置的基本手段，计划规划是土地资源市场配置的调节手段。
二是规划编制方式也要改，不要政府制定一个规划，然后大家去执行，而要改成公众参与式的规划，由跟规划有关的人一起共同制定。意大利一个城市规划专家说了，城市规划不是法律，也不是科学，城市规划就是一个协议，一个合同，有关人士坐下来协商订下来的一个合同。
三是行使征税权的形式要改。现在土地管理制度改不动，很大的原因，现行财税制度和政策造成的，把土地出让金收益当作地方政府财政收入最大的源泉，现在地方政府搞城市建设都要靠土地出让金，土地出让金收益是集体土地的地租，政府把农民集体土地的地租拿过来，变成政府的财政收入，用这个财政收入来建设城市。这个财税制度不改，土地产权制度就改不动。
行使征地权的形式也要改。报告里讲了很多，我都赞成。
我就说到这儿。
讨论部分
郑振源：
你说得很对，现在中央提出来要深入研究市场经济规律。说这个话了，但是他那个意识形态的帽子不能推翻，现在提出来全面深化改革，深到什么程度？有两条底线不能破的，第一条，共产党的领导地位你不能破，深化改革还要加强国家的治理能力。第二条，土地公有制不能破。
徐更生：
所以你们搞这个课题是怎么来的，是自己想搞起来的，还是有人让你搞这个东西。
华新民：
现在的意识形态是这样，很多人都不信了，他利用这个掩饰一下，其实还是为某些个人，他自己已经不相信了。
徐更生：
但是必须要说这个，否则共产党的地位就没了，在我的屁股底下火山爆发，谁也不愿意干的，所以肯定是坚持的。
程雪阳：
我们应该为历史，为长远的。
徐更生：
我相信将来肯定走这条路，因为实际上几十年的统治，你觉得很多东西是解释不了现在的问题的。打仗的时候，可以让农民拼了命，你把土地给他了，但是就是没几年，土地改革，就是几十年的时候，本来分给你的土地，后来利用入社的方法，把土地都剥夺了。
郑振源：
以前刘少奇跟毛泽东有争论，刘少奇说不要搞合作社，毛泽东反对，不行，我要搞合作社，要搞集体化，后来毛泽东的意识形态战胜了。
徐更生：
土地改革历史上有很多种类型，台湾跟我们就不一样，很多国家就是用强力的，像中国共产党在大陆搞的那个东西，最后的结果都不好，台湾或者拉丁美洲的土地改革，政府收购了土地以后，把土地分给群众，那个相对比较好一点。但是总的来说，土地改革最后从生产力角度来讲，是破坏生产力的。
郑振源：
对，当时的意识形态下，共产党说不能合并土改，土改是一个阶级消灭一个阶级的斗争。
徐更生：
暴力土改是争取农民的一种方法。合作社应该搞，但是他搞的合作社是把群众组织起来以后，违反了农业发展本身的规律。各国的合作社并不是把大家的东西合在一起弄起来，而是在产后、产中加工这方面，服务方面联合起来的，在国外，除了以色列这样的以外，合作社都是服务型合作社，不是生产型合作社。生产型合作社就是以色列，以色列的情况跟我们国家完全不一样，他有民族矛盾这个地方特色。为什么我们现在又搞合作社，就是服务型的，家庭联合经营上，不是经营，而是营销方面搞大规模的生产。
郑振源：
农业生产合作社跟人民公社完全不一样，农业生产合作社是一个合作组织，农民可以参加，可以不参加，集体所有制那是政经合一的经济组织，虽然说人民公社土地是三级所有，但是它有所有权没有？名义上有所有权，但是种什么庄稼，按国家计划种，你没有经营权。打下粮食以后，你留多少，必须卖多少，国家规定，你没有收益分配权。土地不准出租、买卖，你没有处分权，你有的是把农民固定在土地上的占有权，承担经营风险的权，种粮食打不下来了，经济失败的后果你要承担。
[ 郑振源 原任国家土地管理局规划司副司长，研究领域主要在土地资源、土地利用规划、土地制度和政策。本文为作者在2014年9月24日天则经济研究所主办的「《土地法律制度的原则框架》报告」发布会的演讲修订稿 ]
2014-10-17
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