张千帆：依宪治国需要公民主动行宪
依宪治国是中共十八届四中全会强调的一个话题，那么怎么依宪治国？其实依宪治国很简单，就是落实宪法，也就是宪政。虽然现在“宪政”成了敏感词，但是其实上述结论只是业内常识。宪政就是实施宪法，把宪法规定的内容落实好，用它来指导这个国家的政治生活，规范国家权力的运行。依宪治国就是这么简单的一件事。
究竟落实宪法中的哪几条？说得具体一点，就是落实“八二宪法”中的三条。这三条必须得到落实，因为它们是衡量一个国家有没有宪政的标准。如果这三条得不到落实，那么无论表面文章做得再好，整部宪法都得不到落实。这三条恰好靠在一起，就是八二宪法中的第34、35、36条。八二宪法规定公民权利的第二章是从第33条开始的，其中“法律面前一律平等”、“国家尊重与保障人权”也很重要，但是比较抽象，不如后面三条实在：第34条的选举权、第35条的言论自由、第36条的宗教信仰自由。这三条是一个国家的宪法落到实处的关键。
在逻辑顺序上，这三条应该刚好倒过来。首先应落实的是第36条规定的宗教自由。1949年之后，马列主义无神论成为正统，宗教成为“迷信”和“麻痹劳动人民的鸦片”。虽然现行宪法规定了宗教信仰自由，但是宪法序言和第36条之间存在一定的紧张关系，尤其是多数国民在无神论培养下对宗教信仰存在诸多偏见。然而，信仰自由对一个国家的活力来说是非常重要的，只是这种重要性在中国被远远低估了。只有保证宗教信仰自由，国民道德才能普及，多数国民才能用道德准则来规范自己的行为。也只有国民道德自律，才能让国家权力对公民生活少一些干预。如果没有宗教自由，国家只有两种可能：一种是无序混乱，一种就是高度集权的国家主义。这两种选择哪一种都不好。所以，依宪治国首先应当尊重和保障人民的宗教信仰与思想自由。
然后，不同的学说、信仰和思想要得到有效传播和交流，我们就要有言论自由和出版自由。当然，广义的言论自由还包括集会自由和结社自由。言论自由对于社会的重要性以及对于宪法的重要性也是不可能被高估的，因为现在我们碰到法学院的学生甚至大多数学者都认为，中国之所以没有宪政，是因为没有一个有效的宪法审查制度。这当然是直接原因，但只是技术细节，不是不重要，但是其重要性远远比不上言论和新闻自由。言论和新闻自由是一个国家的宪政起点。如果连言论自由都没有，那么宪法其它权利就更是掌握在统治者手里；他想给就给，不想给就不给，宪政就不用谈了。有了言论和新闻自由，这个国家大政方针、发展方向乃至宪法制度才能得到充分的辩论，该有的制度迟早也会有，而且能够在社会舆论压力下得到比较有效的实施。
最后，在这个基础上，才是宪法第34条规定的选举权。自由讨论过后，不同意见在所难免，大家通过选票来决定国家的发展方向应该是什么，统治这个国家的法律到底应该是什么。“一人一票”，获得多数选票的当选立法者，多数立法者决定国家的法律和政策。不论制定出来的具体法律和政策是什么，按照这个套路来治理的国家不可能太差。所以治国从技术层次上可以很复杂，但是在制度层面上也可以很简单。只要把这三条落实好，依宪治国就基本成型了。
对于宪法实施而言，这三条也有特殊的意义。我去年发表了一篇论文，题目是“宪法实施靠谁”。虽然四中全会提出了依宪治国，但是不要把实施宪法的希望寄托在政府身上。政府是既得利益者，不会主动实施宪法。限制了政府权力，就不能以权谋利，有哪个理性的既得利益者会自废武功呢？落实宪法是要捆住政府手脚的，谁愿意主动把自己手脚捆住？哪只老虎会自动钻进笼子里去？所以实施宪法最终要靠人民，只有人民才想真正落实宪法。
但是人民怎么实施宪法？其实还是这三条宪法原则。当然，我还加了一条诉权——公民主动行使的法律诉讼权利。不过如果真能把上述三条落实了，就已经很好了。无论是信仰自由还是言论自由，还是选举权，都需要靠民众的主动作为才能得到落实。如果说宪法规定了宗教信仰自由，政府也愿意尊重民众的信仰自由，但现实的情况是多数民众不愿意接受宗教信仰，那么这一条权利保障就没有多大实际意义。如果宪法规定了言论自由，政府也愿意尊重言论自由，但是我们自己总是害怕，不敢说话，媒体也不能批评政府，生怕会有什么后果，那么新闻自由、言论自由也就变得没有意义。集会、结社自由也是如此。
选举权更是如此。选举本身是一项制度，要靠政府通过法律设置。如果政府不设立选举制度，或者不愿意真正落实选举权，就会使得选举权落空。但是如果有了选举制度，民众自己不愿意去投票，选举权也一样形同虚设。我在外面做讲座，学生或一般听众经常问我，政府不给我选票怎么办？我怎么行使选举权？我说，选票不是政府给你的，是要靠你自己去要的。你不要，他高兴还来不及，当然不会主动给你。你去要了，他也不能不给你。关键在于公民自己的行动。
总之，这三种权利恰恰也是公民行宪的基础，宪法能否真正得到落实，要看公民是否积极行使这三种权利。只有公民积极行动个，宪法才有希望得到落实。现在中国公民的宪法意识在不断上升，尤其是在网络帮助之下，已经达到了相当的水平，现在的主要症结是在于政府。政府对于言论、出版、集会包括结社自由，打压的程度在近年来变本加厉，对媒体的管控就不用说了。很多时候，作家、学者、律师只是在行使言论自由，但是这种自由没有得到应有的尊重，因言获罪屡屡发生。选举制度、信仰自由也是如此。政府常年来警惕和控制宗教信仰的传播，一直没有放松。选举则是连起步都没有，人民并不实质性地拥有和行使选举权。
如果现在有一点值得欣慰的话，那就是宗教自由和言论自由，尤其是网络上的言论自由，通过公民的自觉努力，慢慢在行使起来。虽然这些自由没有得到制度保障，但是实际上许多公民已经在积极行使这些自由。但是离选举权的落实还非常遥远。2016-17年要进入下一轮的基层人大选举，我希望能有更多公民站出来作为独立竞选人，或者哪怕只是作为一个普通公民投出自己的一票，这个意义都非常之大。
所以我的新年期许就是希望宪法当中至关重要的第34、35、36条能够落实得好一点，至少不要再进一步恶化。不知道这一点期许是否有点奢侈，但无论政府态度如何，人民自己都要积极行使宪法赋予的这三条利。 （ 责编 ：霍默静）
[ 张千帆 北京大学宪法学教授、博士生导师。本文为作者在2015年1月9日天则经济研究所／中评网主办的2015「新年期许」论坛的主题演讲修订稿，转载请注明 ]
2015-01-15
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