广东省大部门制改革提升政府绩效了吗？
广东省大部门制改革提升政府绩效了吗？
#改制
国务院2008年和2012年的两轮政府机构改革都以“大部门制”为主题，力推部门整合与职能重组。响应中央政府的要求，广东、浙江等地政府进行了大量试点和实验，摸索大部门制改革的不同模式。
不少人对大部门制改革寄予厚望，那么，这项改革究竟是否提升了政府绩效？目前学界缺少基于大样本数据的实证分析，来系统评估大部门制改革的政策效应。
对于大部门制改革这样的“大爆炸式”改革或“打包式”的综合改革来说，其影响评估非常困难。首先，改革是“组合拳”，很难厘清究竟是哪项改革举措发挥了作用。其次，改革的同时也伴生了许多其他政策变化，很难将改革效应独立出来。
此外，改革发挥作用往往需要时间，选择合理的时点来评估也委实困难。最后，如果无法找到改革的对照组与实验组，以进行前后对照和比较，那么任何改革效应的评估都无法建立清晰的因果机制。
笔者最近发表的论文，试图破解上述难题。这项研究之所以可以展开，一方面得益于一个自然发生的政策实验，所谓从天而降的运气；另一方面则受惠于已有学者积累的系统数据，使笔者评估改革效应有理有据。
广东力推顺德经验
2008年10月，佛山市顺德区被广东省委确定为县区行政管理体制综合改革试点单位。2009年8月，顺德启动大部制改革，大幅度精简党政机构，将原来的41个党政机构调整为16个大部门，改革力度之大可谓“石破天惊”。
在时任省委书记汪洋的支持下，大部门制改革的“顺德模式”逐渐形成。顺德打破了党政部门的界限，根据职能设立大部门，并委派副区长统筹各部门的职责。来自省市政府部门的权力下放和其他配套举措（如财政省直管县改革），使顺德改革得以顺利推进。
2010年12月，广东省印发《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，在全省选定25个县（市、区）试点推广“顺德经验”，并要求2011年第一季度前完成改革。
在广东省除顺德以外的120个县（市、区）中，25个参与了实验，另外95个自动成为对照组，从而创造了一个理想的“自然实验”。
大部门制改革的影响机制
从理论上来看，大部门制改革可以通过横向重组和纵向分权两条途径改进政府绩效。
首先，大部门制改革可以推动部门整合与职能协调，减少部门之间的摩擦和冲突，有利于优化业务流程、推动政策协同并提高政府效率。
其次，大部门制改革意味着自上而下的行政授权和财政分权，获得授权的县级政府部门可以有力改善行政审批程序，并提升政府办事效率和服务水准。
但是，大部门制改革也存在诸多挑战。下改上不改，上下不对口使县级政府部门疲于应付上级命令。改革效应的维系有赖于强有力的政治意志，改革可能遭遇“人走茶凉”的尴尬。不同县级政府的改革策略不同，综合影响也不一致。因此，大部门制改革效应并不明朗。
用公民满意度衡量政府绩效
要验证上述理论假设，就需要测量政府绩效，但数据从哪里来？幸运的是，华南理工大学的郑方辉自2007年以来，每年都开展大范围的居民调查，并发布广东省市县政府整体绩效评价红皮书。
他们的调查问卷中包括各县（市、区）的居民对地方政府的工作效率、工作态度、廉洁程度、透明程度、整体表现等的主观评价，可以作为衡量政府绩效的指标。
笔者选择其2009-2012年的数据，以比较改革前（2009-2010）和改革后（2011-2012）两组县（市、区）的政府绩效差异。
研究显示，大部门制改革的确改善了政府绩效，特别是在政策公平和政府透明两个维度。但是，改革效应是非常微小的。以0到10分的量表来衡量，实验县比控制县的政府绩效提高了约0.2分。如果考虑到大部门制改革“牵一发而动全身”，所牵扯的行政和社会成本之高，那么这项改革的实际收效甚微。
在具体的分析技术上，笔者使用双重倍差法（DID）来估计改革效应，即将两组县（市、区）在改革前后的政府绩效差距相减，就获得了改革的“净效应”。笔者在分析中排除了影响政府绩效的因素，如人口规模、城市化率、人均受教育年限、少数民族人口比例、外来人口比例、失业率、老龄化程度、区县类型、山区县等。另外，政府文件并未解释为何选择这些县（市、区）进行试点，但也没有明确其遴选标准。分析显示，实验县与控制县在政府绩效的各维度上都不存在显著差异，因此控制相关变量后的样本选择偏误可以忽略。此外，笔者使用倾向评分匹配（PSM）和熵均衡（entropy balancing）对两组的主要变量进行匹配，其估计结果也是一致的。
大部门制改革的前路
与上述研究相呼应的是，大部门制改革在广东遭遇尴尬，发展前路未卜。2012年7月，广东省印发《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，进一步扩大大部门制改革试点范围，要求各地级以上市至少再选择2个县（市、区）推广，并在2013年在全省推广。
2012年底，汪洋离开广东并成为国务院副总理，大部门制改革的政治支持被弱化。值得注意的是，2013年省长朱小丹在政府工作报告中指出，要“在全面总结试点经验的基础上，积极稳妥推进县级大部门制改革。”但是，他在2014年的政府工作报告却只字未提大部门制改革。这些迹象，一定程度上也反映了大部门制改革的现实困境。
一些人认为广东在大部门制改革的推广上操之过急，顺德经验尚未成熟就大面积推广。还有人认为，其他县（市、区）的改革动力不足，而来自省和地级以上市的政府部门的支持和配合也不够。这些限制改革效应的种种可能，值得未来研究加以检验。
一波三折的审稿历程
笔者最初以2009-2011年的数据，对改革后一年的短期影响进行评估时，得出的结论是六个政府绩效维度中，仅有两个维度得到了显著改善（政策公平和政府透明）。笔者的原初结论是积极的，即改革至少是提升了部分维度的政府绩效（译文见马亮（2014））。
在学术会议上报告此文时，来自欧洲的与会专家认为我高估了改革的效果。笔者投稿时，三位审稿人的意见也是如此，认为政府改革很难达到预期效果，因此无法相信本文的结论。
由于人们更期望在科学研究中看到阳性结果，即某个自变量对另一个因变量产生了在统计意义上的显著效应，所以阴性结果往往很难在学术期刊上发表。但有趣的是，当涉及公共管理改革的效应评估时，审稿人更希望看到是改革没有达到预期效果或根本就失败了。
无独有偶，Aberbach和Christensen最近的论文甚至悲观地认为，公共管理改革无论是在设计还是在执行环节，都很难达到预期效果，往往最终会偏离预定轨道。
审稿人并未质疑理论的逻辑和数据的可信度，而是认为改革效应的评估要非常审慎。按照这个思路修改的论文，增补了2012年的数据，就得出了更谨慎的结论，即大部门制改革的前景有待观察。
参考文献
- Aberbach, J. D., & Christensen, T. (2014). Why reforms so often disappoint. The American Review of Public Administration, 44 (1), 3-16.
文章版权归原作者所有。
