李炜光：财税改革不能走向体制复归
新的一年，希望中国能在依宪治国这个方面有一些进步，这是一个国家的转型，逐渐贴近人类主流文明的突出表现。而其中的一个核心问题，就是依宪治税。“把公权力要关进笼子里”，这个笼子要有一系列的财政、预算、税收方面的制度约束来编织而成，这是我的基本看法。
关于宪政，我个人粗浅的理解，是不能有一个超越所有权力的权力存在，如果有一种权力存在的话，必须有另外一种权力约束他，我这种理解可能比较肤浅，但是我觉得对于现实当中的中国来说颇有现实意义。
其中包含两个问题，一个是无任何权力可以站在笼子之外，第二就是用这样的笼子约束政府的财政权力，比如治税权力，预算权主要是政府外部控制的预算权，还有就是审计权。这些权力告诉我们一个基本的道理，就是如果不约束好政府财政预算的权力，就等于没有把权力关进笼子里。
关于财政问题具体我想说几点，一是现在的税收立法性不足，众所周知，中国的大部分税种没有经过立法，而且有一种“权移于法”的情况，这种情况在中国明朝出现过，有些权力会转移到法律上去。比如最近几周之内三次提高燃油税的税率，其实就是某种权力变成法律的一个表现，但大家都得遵行。这个问题在财政很多方面都存在。
第二，就是公款不安全，而且这种情况并没有随着严厉打击腐败而有所缓解。在公款进入国库之后，要保证不被滥用、不被浪费、不被错配、不被盗窃，其实这个方面很多问题并没有解决。
第三，就是人大对于预算的审批和批准是一揽子式的，并没有细化到项目上，所以是粗疏的，甚至人大是不负责任的。
第四，经过人民代表大会审议批准的预算是不可执行的。目前，如果哪级政府部门想根据人大批准的预算来执行，基本是不可能的。只能是回去自己编制预算，再将自己编制的预算跟财政部商议是否可行。所以，目前中国的预算编制权和执行权实际上都在政府财政部门，人大实际上是一个看客，一个局外人，完全没有在立宪的层次上。
第五点，预算不透明。最近据财政学者的调查，目前全国省级的预算公开度得分只有30多分，满分是100分。这一进展就是在五年之内进展10分，原来才20几分。更没有在预算公开和透明基础上的问责和纠错机制。也就是说中国的国库实际上有些大门是敞开的，也就难怪出大老虎了。而财政无限问题则进一步表现为修法也做不到位，新预算法无法制约政府以及政党权力，并且因财政资源的排他性掌控而得到空前的加强。新法也没有制裁主体的规定，即，违反预算法之后谁来制裁是无从知晓的。
由于目前的财税体制的立法性是不到位的，所以开征新税的问题是不适宜的。但改革议程表已经列出来了，2016年必须改革基本到位，到2020年就要整个现代财政制度就要形成。因此，这几年的改革时间完全可能会走向进一步集权和进一步行政化，看不到任何人大在其中可以发挥实质性的监督作用的迹象，财税的改革很可能成为体制复归过程，而不是真正财政制度形成的过程。
最后一点，就是政府间财政关系处理到现在为止没有任何法律。中国从古至今最重要问题是中央和地方的关系问题，而到今天还没有法律可言。20年前的问题仍然是现在的问题，集权仍然在继续，体制仍在复归。
再说期许，我想以下几个方面是很重要的。
一是如果中国确实不能在政治上接受三权分立制度或是实质性宪政制度，就必须要接受征税权和资源配置权的外部政治控制和制衡，这个是一国政治之底线，如果连这个都不接受，就和皇权就没有区别了，至少要把财政权利控制住。
第二，要确立税收同意在先，征税要有一系列立法。特别是直接税，就是个人所得税和房地产税立法要加快，这都是跟我们每个人的利益息息相关。其中税收的法定主义和同意在先原则的确立是非常重要的，希望更多的学者关注这个问题。
第三，人大应该依宪行财政之事。预算编制权和执行权应该分离，在人大常委会之下设立预算委员会，在国务院之下设立国家预算编制委员会，两相对接来改变预算一揽子审批的传统做法，预算编制部门的计划草案至少提前半年提交全国人大，否则人大审议就没有任何实际意义可言。
第四，人大对于预算的控制和监督应该是全过程的。这种全过程就是从预算编制开始，但现在人民代表大会对预算编制是没有任何发言权的，一直到预算的审计的最后一步，目前也是政府进行，也跟人大没有任何关系。所以，人大在整个中国的公款从进入到支出，是没有什么实质性权力的。这个问题我希望在未来新一年当中有所松动，有所改变。
第五，要推进直接税向着合于宪政方向转变。目前人民代表大会的现状对于直接税未来的审议和批准严重不适应，代表的产生还需要有一系列的机制建设，包括预算委员会、审计委员会的建设。
最后一点，我希望将来能树立一个观念，即党财和国家的政财，就是国家财政权力和党的财政权力分开。
[ 李炜光 天津财经大学财政学科首席教授、博士生导师，《现代财经》杂志主编。本文为作者在2015年1月9日天则经济研究所／中评网主办的2015「新年期许」论坛的主题演讲修订稿，转载请注明 ]
2015年01月16日
中评网首发
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