王军：「雾霾」三问
近来，雾霾问题引起了中国社会各界的高度关注，PM2.5成为人们嘴边的话题，解决雾霾问题似乎已到了刻不容缓的地步。人们对于雾霾危害的认识较为一致，争议主要集中在如何解决雾霾问题上，这涉及到雾霾整治措施的出发点和依据。
目前中国的雾霾问题已非常严重，尤其大中城市，几乎“囊括”了全球污染最严重城市中的前10位。城市雾霾早已是家常便饭，而突发性的环境污染事件也常见睹于报端。无论我们承认也好，否认也罢，事实证明，我们实际上正在重蹈“先污染、后治理”的覆辙。问题是，污染了，能治理好吗？要知道，环境污染治理起来不仅成本高昂，而且见效慢。更糟糕的是，一些环境损害具有不可逆转的特质，即一旦污染则难以修复，无法治理。对此，我们必须要有清醒的认识。而解决雾霾问题，需要首先澄清三个基本问题。
一问：雾霾何时休？
据报道，在2014年1月的31天中，北京仅5天没有雾霾。“有关部门”给出的需要18年才能整治雾霾的说法，不仅令人顿生“等不及”的感叹，人们也想追问为什么治理要如此长的时间，因为中国的“神舟探月”计划似乎也没有如此耗时过。
话虽如此，雾霾的整治极有可能是一项长期而艰巨的任务。研究表明（也是官方的说法是），依目前我国污染治理的情况和未来污染的趋势，中国城市环境质量的整体改善，恐怕要到2030年前后才能实现。换句话说，当前的雾霾问题还可能继续恶化，最糟糕的情形尚未出现，尽管我们不少人已对现在的状况深表忧虑。当然，如果政府积极有为，充分发挥市场的作用，采取得力措施，我们还是有可能遏制环境恶化的趋势的。
二问：雾霾谁来休？
究竟谁是雾霾问题的第一责任人？是企业吗，还是个人？回答这一问题其实很简单，环保的主体只能是政府，也必须是政府。从经济学角度看，空气质量属于纯粹的公共物品，私人通常是没有动机提供的，此时市场机制失灵了。于是，政府的干预成为一种必要。由政府来提供此类物品不仅顺理成章，而且不可推卸。抛开其他一切不说，仅保护环境，确保空气质量这一项，就可上升至政府为什么存在这样的高度。
请注意，尽管政府是环保的主体，但并不意味着市场就无法发挥作用。政府的作用主要是体现在积极提供相关制度机制，这既包括完善市场机制，同时也包括健全行政和法律方面的政策和法规等，从而让相关利益方有保护环境的意愿。
三问：雾霾怎样休？
如果要用一句话来回答此对问题，那么，就是尽快建立动机基础之上的市场机制。这其中，政府是大有作为的，政府要做制度的提供者，取消对于市场的不当干预，同时完善和发挥市场的作用。
当然，雾霾解决，既有技术上的困难，也存在一些认识误区。与其他几类污染形态（如废水和废渣等）相比，治理空气污染的困难，主要表现在空气的流动和漂移会使得我们无法将污染物限定在某个特定区域，人类的活动和健康因而大受影响。特别是，空气污染造成的健康损害往往难以确定，对施害者追责几乎不可能，这给普遍实行的“谁污染谁治理”的法律原则造成了挑战，这就意味着整治雾霾需要有新的角度。
证据显示，近期北京的雾霾有相当部分是由于使用了含硫量较高的汽柴油，为此，政府已明确要求汽柴油的供应商降低含硫成分，提升油品质量。问题是，这可能成为汽柴油涨价的借口，从而损害消费者的利益。要解决这一牵扯各方利益的矛盾，我们必须划清政府、企业和消费者在改善空气质量这一问题上的各自责任，究竟什么样的制度安排能够实现全社会的福利最大化，这才是最重要的，当然落实起来也很难，因为此时的社会福利包括了清洁空气带来的潜在好处，这一点最容易被决策者们所忽略。
在制度方面，我国已颁布了不少环境保护方面的法律法规，如2000年4月的《大气污染防治法》等。然而，许多法规未起到应有的效果。除去有法不依，执法不严这些老生常谈的问题以外，整治雾霾还急需破除体制上的一些痼疾，剔除相互掣肘的环节。例如，一些地方政府出于部门利益，往往会偏袒甚至庇护本地企业的排污行为，与排污企业沆瀣一气。可见，我们的体制出现了问题。当环境保护与经济增长二者不可得兼时，那些只顾眼前利益，在乎自身仕途的地方官员根本不可能有保护环境的动机，因为环境质量的改善往往无法立即见效，而把经济增长弄上去则可为自身仕途加分。当前环保中出现的乱象说到底还是官员的考核出了问题，我们必须改变以GDP论英雄的思维模式。城市建设中，那种一届政府，一个蓝图的做法必须摒弃。从长远看，加快环境管理体制的改革，推行环境监管的垂直领导，如将环保部门挪移至人民代表大会管理，摆脱行政干扰，不仅是大势所趋，而且也是解决包括空气污染在内所有环境问题的制度性基础。结合中国体制特征，运用行政手段，短期内也可取得一些看得见的效果。例如，实行地方一把手对本地空气质量的问责制，将环境质量考评与当地要员的升迁相互捆绑，这被一些专家认为是可行的办法。地方一旦出现恶性污染事件，党政一把手的仕途将受到影响甚至终止。如果查出这些地方要员袒护企业的污染行为，甚至相互勾结，则以共同犯罪论处和法办，以此遏制环境问题的恶化。
目前，中国政府治理雾霾的努力也需要认真检讨。例如，各级政府制订出了类似的空气污染指数以及蓝天计划等。直觉上，这项举措可以警示并促进当地政府改进环境质量，但最近一项有中国学者参与的研究揭示出，政府推动的环保行动有其阴暗的一面。这篇题为“空气污染数据的博弈：来自中国的教训”（Gaming In Air Pollution Data? Lessons From China）的论文，由美国著名智库国民经济研究局（NBER）几个月前发布。
这项研究表明，政府主办的环保行动，如全国卫生城市评选存在虚假的成分。通过对中国多个城市的跟踪研究，那些处于中国全国卫生城市临界位置的政府，会有强烈的动机操纵空气质量监测数据，通过篡改蓝天数目从而入选全国卫生城市，而那些空气质量一直处于优良的城市则没有这样的动机。看得出，这里存在一种博弈，而这种博弈的结果无益于空气质量的改进。此时，政府要做的便是修改博弈的规则，令各方产生有助于提升空气质量的行为动机。
综上所述，长期而言，整治雾霾还必须依靠包括市场手段，尤其要从保护环境的动机入手，借鉴那些国外证明是行之有效的手段，如价格机制和税收手段等。尽管市场手段可能比眼下中国政府惯常使用的行政手段见效要慢，但却是值得长期依靠的有效率的方式。套用眼下的流行句式，便是相关利益方“不敢、不能、不想”污染环境，而这正是有效的制度安排能够达到的效果。
[ 王军 天则经济研究所客座研究员。本文为作者在2015年1月9日天则经济研究所／中评网主办的2015「新年期许」论坛的主题演讲修订稿，转载请注明]
2015-01-16
中评网首发
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