热点解读 | 果敢危机解决方案：隔离或是“协和式”民主？
热点解读 | 果敢危机解决方案：隔离或是“协和式”民主？
缅甸政府与果敢地区之间的内战已经持续多日，所引发的难民潮也已波及中国。预测这场内战的最终结果也许很困难，但以什么样的制度设计结束内战能达到最理想的结果，却早已在政治学界得到大量讨论。
民主之不可能？
缅甸是一个多民族国家，很多少数民族都有自己的武装。缅甸内战冲突本质上是民族冲突。其实，多民族并不必然意味着民族矛盾。如果民族构成过于分裂，每一个民族都无法占有绝对优势，反而会促进他们之间的民主合作（参见Reilly发表于2006年的研究）。但缅甸的民族构成有三个特点导致了民族冲突的不可避免——
第一，缅甸的人口构成中有68%是缅族，而第二和第三大民族是掸族和克伦族，分别只占总人口的9%和7%。这导致了缅族的政治权力既占鳌头，却又不具有绝对支配的统治力。
第二，缅甸的民族分野与政治、文化、经济等社会分层高度重合，这导致了经济政治不平等和民族身份捆绑。社会其他方面的冲突，都会轻易转化为民族冲突，从而动员大规模的群众参与进去。
第三，缅甸的少数民族聚居地区比较集中。例如克伦族在克钦邦占大多数，华人主要聚居在果敢。这导致在某个地区之内，少数民族具有权力优势，与缅族为主的中央政府在自治权上产生矛盾。
根据政治学家泽沃斯基的理论，在多数主义的民主制度下，缅族总会毫无疑问在全国选举中获胜，则民主失去了它应有的“不确定性”。其他各族眼见长期内无出头之日，自然不会答应这种毫无胜算的制度。因此，即使民主制度在缅甸实行，也不会持久。
那么，有什么可以让各族都比较满意的一个方案呢？
“拉开他们，先消消气”
政治学家提出的第一个办法是：“民族隔离”。这不是指南非那样的种族隔离制度，而是指如印度和巴基斯坦那样的法理上的主权分割（de jure partition），即分裂地区独立。
Chapman和Roeder考察了1945年到2002年之间全球范围内发生的72场内战，比较四种处理模式的优劣。他们发现，法理隔离之后的双方，仅有14%在两年内会重新爆发暴力冲突。但对于事实隔离（de facto separation）的案例，这个数字是50%；维持统一，重新冲突率升高到63%；自治放权（autonomy arrangement），重新冲突率上升到67%。Kaufmann更是认为，在民族冲突爆发后，为了避免大规模屠杀的出现，首要工作是将冲突双方的民族隔离到能够防御彼此的安全地带，然后才有可能进行和谈或者制度探索。
正与日常生活中劝架时把双方拉开一样，隔离是一个很有效而且简单的方法。但它也有无法回避的缺点。第一，隔离并不是一个“双赢”方案，而是以国家领土分裂作为代价，来换取对人们生命安全的保护。第二，这不是本质上解决民族冲突的方法。因为民族身份实质是不确定的。今天，我们可以一致对外打倒日本鬼子；明天，说不定我们就嘴里咒骂着“骗省”、“砍省”、“大吃省”杀成一片；后天，当省外矛盾加以解决，苏南和苏北、宣武和崇文又磨刀霍霍向对方……
“不要打，坐下来好好谈”
于是，另一派的政治学家认为，面对如此分裂的民族割据局面，最好的方法是以和谈代替隔离，用协商代替冲突。而在这派理论里最有影响力的学者，就是提出“协和型民主”（Cosociational Democracy）的李普哈特（Arend Lijphart）。
李普哈特的学术生涯很大一部分都贡献在“协和型民主”这个概念上。他首次提出这个概念是1969年。但在2004年《民主期刊》发表的文章中，他将协和型民主的制度设计阐述得更为清晰——其核心在于“权力分享”和“群体自治”。
权力分享是“协和型民主”第一个特点。它的意思是，各个主要的社群（communal groups）都应该有代表参与政治决策。即每个政治决策都必须得到各社群的代表同意方可落实。具体到在立法制度上，他提倡“单一议会制”。议会组成与民族、社群构成比例相近。例如缅甸有3%的华人，议会里就应该由约3%的议席属于华人代表。总统是虚位无实权的国家元首，行政机构是议会选出的“大联合内阁（Grand Coalition Cabinet）”。 “大联合内阁”的意思是，在决策内阁里，应该包含不同社群的代表。用缅甸的例子来说，就是总理可以是缅族人，但财政部长是克伦族人，外交部长是掸族人，教育部长是华人……等等。他反对采取总统制。因为总统过大的权力会破坏共识和协商的可能。
在选举制度方面，李普哈特认为应该运用“多议员选区-政党公开名单-比例代表制”。比如，一个选区选取三个代表。一个选民可以将第一票和第二票投给政党A，将第三票投政党B。在两个政党名单上，该选民有权选择候选人的当选顺序。选举最终结果根据选民投票的比例决定。如果在一个五个代表的选区里，政党A拿了40%的票，排名前两名的A党候选人就会当选议员。
除此之外，李普哈特认为权力分享可以出现在任何层级国家机构内，包括军队、公务员、法院和警察系统。
协和型民主的第二个要义，是群体自治。意思是群体内部的事务，尤其是关于文化和教育的事务，由社群自身决定。例如，国家制定统一刑法，但民法，尤其是婚姻法，由各群体自己做主。例如在印度，印度教徒是一夫一妻制，但穆斯林按照自己的方式允许一夫多妻。不同民族群体可以有自己的教育系统，教授自己相关文化和语言课程。此外，国家的行政区域规划，应尽量体现“同质性”原则，让一个行政区域里的民族构成尽量单一化。
协和型民主的设计，背离了“多数主义”的民主假设，它赋予了少数族群，尤其是“大联合内阁”的成员过大的决策权，因此本质上是一种精英统治制度。李普哈特也承认这一点。但他认为，这种制度设计没有背离规范意义上民主的要义。在高度分裂的政治系统中，多数主义并不能尽可能照顾每个人的利益。反而是这种建立在精英合作之上的权力分享制度更能满足民主要求。在2012年，他将协和型民主重新表述为“共识型民主”（Concensus Model），并认为以瑞士、比利时为代表的共识型民主是能与以英国为代表的多数主义民主（Majoritarian Model）并驾齐驱的不同民主模式。
不过，协和型民主远非毫无破绽的解决方案。首先，李普哈特所标榜的“模范国家”之一黎巴嫩，便在70年代深陷十几年的内战之中。而他所欣赏的另外一个国家——印度，是一个典型的、几乎全盘复制英国的多数主义民主国家。他辩解道，印度虽然是多数民主，但在很多执政原则上却体现了协和型民主的精神。此外，协和型民主其实也不能解决民族分歧。在选举制度设计上，它强化了民族之间的对立，无助民族和解。而且，作为一种精英统治制度，协和型民主的成功实施，必须依靠执政精英们的表现。这些精英既要有对自己所代表的族群有足够政治影响力，又要有善于妥协、积极合作的品质和愿景。而培养这类精英，必须要有良好的教育和相对富足的生活等“土壤”。
因此，对于人均GDP只有1700美元、教育支出仅占GDP总值0.8%的缅甸来说，要走到协和型民主的终点，路很漫长。
参考文献
- 中央情报局缅甸简介：https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bm.html
- Chapman, T., & Roeder, P. G. (2007). Partition as a solution to wars of nationalism: The importance of institutions. American Political Science Review, 101 (04), 677-691.
- Kaufmann, C. (1996). Possible and impossible solutions to ethnic civil wars. International Security, 20 (4), 136-175.
- Lijphart, A. (2004). Constitutional design for divided societies. Journal of Democracy, 15 (2), 96-109.
- Lijphart, A. (2012). Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries . Yale University Press.
- Przeworski, A. (1991). Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America . Cambridge University Press.
- Reilly, B. (2006). Democracy, ethnic fragmentation, and internal conflict: Confused theories, faulty data, and the “Crucial Case” of Papua New Guinea.
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