摘要

我国石油产业的现有体制，是少数几个国有企业享有行政部门授予全面垄断权的体制，多年来给民众和国家带来巨大损失，并造成严重的社会不公平。必须对之进行全面改革。其要点是取消行政垄断权，建立公平竞争的市场。改革的突破口是放开原油和成品油的进出口，并放开国内市场。具体操作是撤销《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发〔 1999 〕 38 号）和《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》（ 72 号文件）等行政文件，并建立原油和成品油交易市场。

Abstract

The current system of petroleum industry inChinais that there are few state-owned enterprises granted whole monopolistic powers in the industry by the governmental administrations, which damages the people and the country heavily and cause seriously social unfairness. An entire reform has to be carried out. The key point of the reform is to abolish administrative monopolis and to establish a market with fair competition. The breakthrough point of the reform is to open the foreign trade of the Crude Oil and of Petroleum Products, and open their domestic markets. The concrete operations are to abolish “the 38# file” (“A suggestion on cleaning up small refineries and normalizing trade order of crude oil and petroleum products”) , “the 72# file”( A suggestion on furthering to clean up and normalize trade order of crude oil and petroleum products”), and other relevant administrative files, and establish trade markets of crude oil and petroleum products.

一．我国石油产业的现有体制及其问题

我国现有的石油产业体制基本上有三个方面。一是以国有企业为主，一是价格管制，一是限制进入。因而我国石油产业存在着高度垄断。其表现是由两家至三家垄断企业从勘探、开采、炼油、批发和零售，以至进出口的全面垄断。

石油天然气产业的垄断是行政性垄断。即由行政部门通过颁布行政文件设立的垄断。这些行政文件的发布没有经过法律的正当程序，却决定了影响中国人民重大利益的事情，因而是不具法律效力的。

现有石油垄断体制以及由此决定的石油垄断企业的垄断行为，违反了“社会主义市场经济”的宪法原则，也违反了《反垄断法》。设立石油垄断权的行政文件所依据的“道理”没有经济合理性。

石油垄断体制导致了全社会的巨大效率损失。我们估算， 2001 年 ~2011 年石油产业的福利损失高达 34770 亿元。

这一体制还扭曲收入分配，违背公正原则。 2000 年～ 2011 年，三个垄断石油公司少交的利润高达 14701 亿元。而在收入水平上，却远高于社会平均水平。如 2010 年中海油的人均薪酬约 34 万元，是社会平均水平的 10 倍左右。

这一体制违背了市场规则。首先是使石油垄断企业成为不公平的竞争者。 2001 年～ 2011 年，中石油公司共少付土地租金 3958 亿元。 2001 年～ 2011 年石油企业少付的资源租金约 3079 亿元。 2001 年 ~2011 年石油企业少支付的融资成本约 2878 亿元。

这一体制使一个本来的竞争性市场变成一个垄断性市场，从而使市场定价机制失效，所以只能由政府管制定价。但这一政府管制的定价机制效率很低。它所定价格必定偏离由市场决定的价格，因而必然带来福利损失。它也使垄断者在价低时减少生产和供给，在价高时过度生产和供给；用产量和库存反过来影响价格。

这一体制还直接损害包括民营企业在内的其它竞争者，包括（ 1 ）不许进入，或者将已进入者驱赶出采油和销售等领域；（ 2 ）对已经进入石油领域的竞争企业进行限制和歧视；（ 3 ）与地方政府联手，利用行政力量排除竞争者；（ 4 ）直接侵犯民营企业产权；等等。

通过对原油进口的控制，导致石油垄断企业之外的其它炼油企业开工率严重不足，因此每年损失约 3000 多亿元销售额。

从 2006 到 2011 年，消费者因成品油的垄断（管制）高价的损失高达 8396 亿元；而从 2009 年到 2011 年，我国成品油垄断（管制）价格（税前）持续高于主要国家同品质成品油价格（税前）约 31% ，消费者的这一损失高达 11980 亿元。

石油垄断企业攫利图

二．我国石油产业体制改革的总体框架

我国石油产业的现有体制是一个存在重大问题的体制，需要从根本上改革。这一改革具有合宪性，合法性和经济合理性。

1 ．建立一个以市场制度为基础的石油天然气产业体制

由于石油和天然气本身具有的私人物品性质，由于其生产的竞争性质，石油天然气产业应以市场制度为基础性制度；即企业可以自由进入这一产业，在这一产业中的企业具有平等的权利，其中不应有某些企业具有垄断特权或享受获得资源时的优惠价格，政府原则上不应干预这一产业的价格、产量或企业数量。

在这样一个市场制度面前，政府首先要做好自己的本职工作，即保护产权，维持市场秩序，和公正裁决纠纷。不言而喻，当出现违反市场规则的行为时，政府要加以制止和惩罚。如对垄断行为，对不公平竞争的行为，要加以制止，并依据法律加以惩罚。

2 ．建立一个公正有效的石油天然气产业上、中下游的市场竞争格局

勘探与开采阶段：企业可以通过竞标获得勘探权和开采权，并开展竞争。

输油阶段：由于输油管道具有一定的自然垄断性质，可由各开采公司组成输油管道股份公司，以约束垄断；或由独立的管道公司经营，政府管制部门管制输油价格。

炼油阶段：企业可自由进入和竞争；但由于炼油具有规模经济性，所以最后的市场结构是几个大企业的有效竞争。

批发与零售：企业自由进入与竞争，政府在安全方面进行管制。

国际贸易：企业自由进入与竞争，政府在安全方面进行管制。

3 ．政府代表国家竞争性出让石油天然气开采权

根据中国法律，石油天然气矿产资源属国家所有。政府应代表国家向企业招标，出让石油天然气开采权。在企业竞标中，出价最高者中标。

4 ．政府应在特殊领域特定时期进行有限度的管制

特殊地，由于石油天然气领域仍存在着一些市场失灵的地方，或具有公共性质的地方，政府要在特殊的环节，特殊的时期，特殊的地区采取一些管制措施。包括：

在价格波动明显异常，以至严重影响社会稳定和产业生存时，政府可在限定期限内管制价格。

在战争时期，政府可管制石油天然气产品的价格，并实行配给制度。

政府可征收对应于经济租（稀缺性）的燃油税。

政府可设立石油储备制度。

5 ．基本改革措施

若要达到上述改革目标，基本的改革措施包括：

（1） 取消对几大石油垄断集团垄断地位的行政保护，收回赋予几大集团的行政权力；

（2） 建立超脱和中立的能源产业监管机构，可进行安全、技术、环保和质量方面的监管；

（3） 放开石油天然气产业的各个领域，让企业自由进入；

（4） 取消对价格的管制。

三．改革突破口：开放原油和成品油市场

石油产业体制的全面改革，是一个社会的战略性举措，也会引起重大的社会变动，还会有很大的改革阻力。所以从策略角度看，应该选择恰当的切入点和突破口，使整个改革较易起步，并能较迅速地显现成果，并获得大多数人的赞同和支持，以推动下一轮的改革。

我们建议，这个切入点或突破口就是原油和成品油市场的放开。

1 ．原油和成品油市场放开

这一改革包括两个重要方面。一是市场放开；一是价格放开。

所谓“市场放开”，就是取消对其它企业进入原油和成品油市场的禁令；任何企业都可以自由进入。如果由于存在着必要的原因，对进入有所管制，就必须由相关管制部门提出理由，并由立法机关同意，才能设立进入管制。该进入管制应对所有企业一视同仁。

所谓“价格放开”，就是在原油和成品油市场放开以后，取消对原油和成品油的价格管制，形成由多个企业竞争形成的市场价格。

2 ．原油与成品油市场放开的改革方案框架

原油市场与其它产品的市场一样，应是一个统一的或不同地域的市场互相联结的市场。由于存在着国家，可具体分为国内市场和国际市场。对于一国来说，“国际市场”就是联结国内市场和国际市场的进出口贸易。这种划分因中国现有的对市场进入的管制而更为分明。对原油进出口的进入管制表现为设立原油进口的特许资格，并且规定进口配额。对原油国内市场进入的限制，则是对原油开采进入的管制，以及垄断企业对开采出的原油的控制。

成品油市场也很类似，也划分为国内市场和国际市场。对于联结国际市场的成品油进出口贸易，现有体制通过设立成品油进口企业资格，限制企业进入的数量以及企业类型。在国内市场中，因石油垄断企业的产量占有 80% 的市场份额，所以实际上被它们所控制。

原油和成品油市场放开的改革，是既放开原油市场，又放开成品油市场；既放开国内市场，又解除对进出口贸易的进入管制和配额管制。

改革的基本目的是两个。一是让企业自由进入到这两种产品的市场，使原油和成品油市场成为竞争性市场；二是通过竞争，形成原油和成品油的价格，以取消参照国外交易所价格制定国内成品油价格的定价制度。

原油和成品油市场放开的具体改革方案包括四个方面：（ 1 ）原油进出口市场放开的改革；（ 2 ）原油国内市场放开的改革；（ 3 ）成品油进出口市场放开的改革；（ 4 ）成品油国内市场放开的改革。

从改革顺序上来讲，在国际和国内这一维度，应是先进行进出口市场放开的改革，再进行国内市场放开的改革；在原油和成品油这一维度，应是先进行原油市场放开的改革，再进行成品油市场放开的改革。

3 ．原油进出口贸易放开的改革方案

（ 1 ）现有原油进口贸易的管制流程

在现有体制中，如果一个非国有企业想从事进口原油的业务，要通过下图的流程。

图 1 非国有企业申请进口原油经营权资格与配额并进口之流程

（ 2 ）取消原油进口贸易进入管制

原油进口贸易领域的改革，就是取消上述进入这一领域的申请流程，并取消非国营贸易原油进口量的限制，使原油进出口贸易变得非常简单，即：

图 2 原油进口贸易放开示意图

具体而言，就应：

撤消原对外贸易经济合作部的《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》（中华人民共和国对外贸易经济合作部令二 OO 二年 第 27 号）的第二条，“国家对原油、成品油、化肥进口实行国营贸易管理”。

将我国加入 WTO 时关于石油贸易的承诺，即中国从 2002 年起开始，每年下达非国营贸易配额，允许非国营贸易企业从事部分数量原油的进口，并逐年增加配额，变成底线承诺，并不把这一承诺的数额作为非国营企业进口原油数额的上限。

停止执行并撤消国务院办公厅转发的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品清流通秩序的意见》（ 38 号文件）第三条“进一步加强原油配置管理”，即

“石油集团和石化集团生产的原油、中国海洋石油总公司国内销售的原油及中国新星石油公司和地方油田生产的原油，以及进口的原油，全部由国家统一配置，不得自行销售。……”

4 ．原油国内市场放开的改革方案

（ 1 ）原油国内市场的进入管制流程

在现有体制下，一个石油垄断企业之外的企业，若要进入国内原油销售市场，就要按下述流程申请。

图 3 原油国内市场经营权申请流程图

（ 2 ）取消原油国内市场的进入管制

原油国内市场放开的改革，就是取消对企业进入的管制。使企业在国内自由地进行原油交易。用图表示，则为：

图 4 原油国内市场放开示意图

具体而言，就应：

停止执行并撤消国务院办公厅转发的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品清流通秩序的意见》（ 38 号文件）第三条“进一步加强原油配置管理”，即

“石油集团和石化集团生产的原油、中国海洋石油总公司国内销售的原油及中国新星石油公司和地方油田生产的原油，以及进口的原油，全部由国家统一配置，不得自行销售。……”

（ 3 ）建立原油交易市场

在取消对原油进口和销售的进入管制后，就应在恰当的地方，如进口原油的港口城市，建立原油交易市场，以期形成中国国内市场的原油价格，以指导企业的资源配置。

5 ．成品油国内市场放开的改革方案

（ 1 ）成品油国内市场的进入管制

在现有体制下，一个石油垄断企业之外的企业若要进入国内成品油市场，需要经过以下申请流程。

成品油批发经营业务进入流程

成品油零售经营业务进入流程 图 6 成品油零售经营权申请流程图

（ 2 ）取消成品油国内市场的进入管制

放开成品油国内市场的改革，就是取消由商务部实施的成品油批发和零售的进入管制；但保留由安全生产监管部门实施的安全监管，和公安消防部门的安全监管。这种监管既是进入监管，又是常规监管，对所有企业，无论国有还是民营，都一视同仁。在这一前提下，企业可以自由进入成品油的批发与零售领域。如下图：

图 7 成品油国内市场放开及监管示意图

若实施此项改革，就要：

停止实施和撤消国务院办公厅转发的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品清流通秩序的意见》（ 38 号文件）第四条“实行成品油集中批发”：

“ （一）国内各炼油厂生产的成品油（汽油、煤油、柴油，下同）要全部交由石油集团、

石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼 厂一律不得自销。

对违规销售成品油的炼油厂，要停止其原油供应。

……”

和第五条“规范成品油零售市场”：

“要依法对经营汽油、柴油的各类加油站（点）进行清理整顿。……同时，要在成品油零售过程中逐步推行成品油集中配送、连锁经营方式。”

停止实施和撤消国家经贸委等部门发《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》（ 72 号文件）第一条“严厉查处违法违规建设和经营加油站”：

“（一）对未取得《成品油零售经营批准证书》和营业执照的加油站，以及已建成但不符合规划要求、非法占地和违章建设的加油站，一律依法取缔。

……”

和第二条“严格成品油市场准入，进一步规范成品油市场秩序”：

“（一）严格控制新建加油站，规范新建加油站审批程序。自本意见下发之日起，各地区新建的加油站，统一由石油集团、石化集团全资或控股建设；……

（二）成品油由石油集团、石化集团集中批发。……”

撤消《成品油市场管理办法》；

保留有关“危险化学品经营许可”的进入管制，和有关安全与消防的进入管制和常规管制。

（ 3 ）建立成品油自由交易市场

在企业可以自由进入成品油国内市场的情况下，鼓励和协助企业建立成品油自由交易市场，以提高交易效率，并形成国内市场价格。

（ 4 ）取消对成品油的价格管制

在国内成品油市场建立，市场定价机制形成以后，取消政府对成品油价格的制定和监管。

6 ．成品油进出口市场放开的改革方案

（ 1 ）现体制下进入成品油进出口市场的流程

一个企业的申请和经营流程如下。

图 8 成品油进出口经营权申请和经营流程示意图

放开成品油进出口市场的改革，就要取消上述对成品油进出口市场的进入管制，让企业自由地进入到这一市场中。同时要保留政府相关部门对成品油经营的安全和消防方面的管制。这种监管对所有企业，无论国有还是民营，都一视同仁。在这一前提下，企业可以自由进入成品油的进出口市场。如下图：

图 9 成品油进出口放开和监管示意图

若达此目的，就要：

撤消《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》（中华人民共和国对外贸易经济合作部令 2002 年第 27 号）第二条，

“国家对原油、成品油、化肥进口实行国营贸易管理。……”

撤消《关于原油、成品油、化肥非国营贸易进口经营企业资格备案申请条件、申报材料和申报程序的公告》（对外贸易经济合作部公告 2002 年第 19 号）。

撤消《 2003 年成品油进口配额总量、分配依据和申请程序》（国家经济贸易委员会公告 2002 年第 51 号）。

保留有关“危险化学品经营许可”的进入管制，和有关安全与消防的进入管制和常规管制。

7 ．本改革方案的行政手段

基本上，这一改革可以采取立法的、司法的和行政的手段。如《立法法》规定，全国人民代表大会有权撤销“超越权限的”、“下位法违反上位法规定的”、以及“违背法定程序的”的行政法规。但石油领域设立垄断的行政性文件几乎没有一个达到“行政法规”的级别，人大只能敦促行政部门撤销这些行政性文件。所以，在这里，我们着重考虑行政手段。

由于构成石油产业垄断体制的行政文件主要是部门规章，根据《立法法》第八十八条第三款，“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章”；根据《行政许可法》第二十条规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”

政府可宣布要对不合理的行政许可进一步进行清理，石油业商会作为代表民营石油企业的民间组织，可以向国务院提出申请，将违反宪法的市场经济原则，违反《反垄断法》，违反发展非公有制经济 36 条等有关政策的行政许可（市场准入限制）纳入到政府行政许可清理之列。

可直接向国务院提交《关于撤消设立和维护石油垄断权的部门规章的建议》，敦促国务院清理和撤消下列部门规章：

《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发〔 1999 〕 38 号）；

《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》（ 72 号文件）；

《关于清理整顿成品油流通企业和规范成品油流通秩序的实施意见》（ 637 号文， 1999 ）；

《关于严格控制新建加油站问题的通知》（ 543 号文， 2001 ）；

《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》；

《关于原油、成品油、化肥非国营贸易进口经营企业资格备案申请条件、申报材料和申报程序的公告》；

《成品油市场管理办法》；

……

当然，应该优先撤消“ 38 号文件”和“ 72 号文件”。

实际上，在具体操作上，国务院已经有所行动，只是缺少更强有力的推动。如2005年《国务院关于鼓励与引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》就提出“放宽非公有制经济市场准入”，其中具体政策措施包括“贯彻平等准入、公平待遇原则”。要求“国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作”。并明确规定：“允许非公有资本进入垄断行业和领域。“加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制”。

2010 年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发【 2010 】 13 号）规定：“规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。”并明确提出：“鼓励民间资本参与石油天然气建设。支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。”为此，它要求：“清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定，切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。在制订涉及民间投资的法律、法规和政策时，要听取有关商会和民营企业的意见和建议，充分反映民营企业的合理要求。”

虽然政策已经出台了很多年，但有关部门在石油行业市场开放仍然是消极不作为，所以，可借新一轮改革之动力，以及立法和司法方面的努力的推动，让国务院完成清理违宪违法的设立石油垄断权的行政文件的“临门一脚”。

（本文节选自天则经济研究所课题组的《中国原油与成品油市场放开的理论研究与改革方案》报告，更详细内容请见该报告，链接： http://www.unirule.org.cn/index.php?c=article&id=3342 ）