摘要

改革开放以来，中国的教育事业成就有目共睹，从 2012 年起国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到 4% ； 15 岁以上人口文盲率降为 4.96% ；全国各类高等教育在学总规模达到 3460 万人，高等教育毛入学率达到 34.5% 。但是在总体上由政府直接配置资源和多方管制的办学体制没有根本性改变，教育质量仍然不尽如人意。建议：

建立开放教育体制，鼓励更多民间力量和国际办学机构进入教育领域。逐渐减少和取消政府对教育资源配置的不当干预。

办学资质管制标准是政府扶持薄弱学校的依据而不是取缔不达标学校的依据。通过扶持而不是撤除薄弱学校，切实保障而不是剥夺流动人口子女接受教育的权利。

义务教育由地方政府主管，但对义务教育的公共投资则至少由省政府和地方学区共同分担。

消除教育资源配置的“二元化”结构，取消重点学校（班），取消高等学校的行政级别和 985 、 211 等工程，在地区范围内实现公共教育服务资源大致均等化配置。

打破现在的高考集中录取制度，取消高等学校招生指标配额的歧视。在维持现行高考制度不变前提下可以考虑高考指标随人口流动在地区之间进行调剂，“录取指标随人走”，以在不减少流入地考生入学机会前提下保障流动人口子女参加高考的权利。

China’s Education System Transformation

QianPu Liu Yejin

Executive Summery

It has been acknowledged that China's education has been achieved largely since 1978.The ratio of state financial education spending in GDP has been up to 4% since 2012; the illiteracy rate in 15 years of age or older population dropped to 4.96%; the total scale of college students in all kinds of higher education is up to 34.6 million, and the gross enrollment ratio of higher education reached 34.5%. However, the institution of monopoly in running school has not fundamentally changed, and the quality of education is still unsatisfactory. So that following measures are very necessarily.

We should set up the system of open running school, and encourage more private sector and international institutions to run schools in the field of education. Gradually reduce and eliminate the government improper intervention in the allocation of educational resources. The teaching quality standard is the basis for government supporting of weak schools rather than a banning criteria to run a school, which is not up to the quality standard. We should support rather than removal of weak schools, so that make sure that all the children of the floating population are able to accept education.

The local governments provide the compulsory educational services, but the provincial government and the local school district should share the public finance jointly for compulsory education.

Law and institutions should guarantee university autonomy, and we make sure that all of the universities access to public funds through competition. The higher education resources allocation should be guided mainly by the reviews of social intermediary organizations that are running autonomously and independently.

“ The duality structure ”of education resources allocation should be eliminated. It is important to cancel key schools (classes), to cancel the administrative ranks of universities and colleges, and to cancel “985, 211 programs ”and others, and to make sure that the allocations for public education resources roughly equally between the regions.

We should change the collective admission system for college entrance examination. So that it is very important to abolish the institutional discrimination of enrollment quota for higher education. On the precondition of maintaining the current college entrance examination institution we can transfer enrollment quota for higher education accord with population flow between regions, that is, “quota goes with people ", so that it does not reduce the examinee admission opportunities for those who live in inflow areas and as the same time the rights of college entrance examination for children of floating population can be guaranteed.

教育改革转型建议

政策建议摘要

建立开放教育体制，鼓励更多民间力量和国际办学机构进入教育领域。

逐渐减少和取消政府对教育资源的不当干预。

办学资质管制标准是政府扶持薄弱学校的依据而不是取缔不达标学校的依据。通过扶持而不是撤除薄弱学校，切实保障而不是剥夺流动人口子女接受教育的权利。

义务教育由地方政府主管，但对义务教育的公共投资则至少由省政府和地方学区共同分担。

消除教育资源配置的“二元化”结构，取消重点学校（班），取消高等学校的行政级别和 985 、 211 等工程，在地区范围内实现公共教育服务资源大致均等化配置。

打破现在的高考集中录取制度，取消高等学校招生指标配额的歧视。

一．我国教育政策的价值取向

《中华人民共和国教育法》中规定国家实行九年制义务教育制度，各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。《义务教育法》进一步强化为所有适龄儿童、少年必须接受义务教育，依法享有平等接受义务教育的权利；国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施，合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010-2020 年）》中明确把促进公平作为国家基本教育政策，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，缩小教育资源的校际差异、城乡差距和区域差距。教育公平的主要责任在政府。

从以上政策法规条款可以看出，我国在教育上所追求的目标是教育的公平和资源的均衡配置，而实现目标的主要责任由政府承担。

二 . 财政性教育经费配置机制产生的问题

在政府主导教育资源配置的框架下，公共财政是教育投入的主要资金来源。 2012 年，来自国家财政性教育经费占全国教育经费总投入的 80.3% 。在投入总量上， 1993 年的《中国教育改革和发展纲要》中提出了国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到 2000 年末达到 4% 的目标，但直到 2012 年这一目标才实现，比预期的时间晚了 12 年。

数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴》（ 2013 ）。

实现教育公平被指定为政府的职责，它包括教育资源的公平分配，特别是政府公共财政支持的基础教育的资源配置。政府在教育支出的公共选择过程中，突出的问题是政府如何将有限的资源进行公平合理的配置。这种配置包括区域配置、城乡配置和在不同阶层间的配置。

我国义务教育阶段实行的是“地方负责、分级管理”的教育管理和财政体制。在教育投入上，市县级及以下基层地方政府在义务教育中担负着主要责任，《中国教育经费统计年鉴 2012 》中的数据显示，来自地方的教育经费收入占全部教育经费的 90% ，而中央和省级政府只负有辅助性责任。基于我国区域间经济发展差异较大的现实，这样一种资源配置模式不可避免地要使基础教育陷入非均衡发展状态之中。这违背了教育资源配置中的“财政中立性”原则，即每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。

尽管中央政府通过财政转移支付制度促进教育资源分配的均等化，但并没有从根本上解决财政资金不公平问题，不同区域间人均财政性教育资金差距仍然较大（见图 2 ）。其中北京、上海和天津在这个财政分配体系中的“极不公正获益”者，而甘肃、江西、河南、贵州等省则是“不公正受损”者。行政部门配教育资源过程中违背罗尔斯正义原则 导致教育资源配置的效率和正义的双重丧失。

图 2 用人均可支配收入修正后的各省义务教育阶段生均财政性教育经费（ 2012 年）

注：横轴按各省人均可支配收入由低向高排列，纵轴是生均财政性教育经费。

高等教育的资金投入机制是以财政拔款为主、学费和其他社会投入等渠道为辅的体制，国家财政性教育经费占高校总经费的 50% 左右。按照“分级办学、分级管理”的高校管理体制，中央投入主要集中在部属院校，而地方投入主要集中在本地所属院校（包括中央与地方共建高校，即“省部共建大学”）。因此各级、各地政府财力上的差距决定了区域间高等教育财政投入的差距。总体上，东部地区 GDP 和财政收入水平较高，地方政府投入到高等教育中的教育经费也较多。

高等教育财政资金投入的差异也体现在不同层次的学校之间。能够列入“ 211 工程”和“ 985 工程”的大学将会得到数量可观的财政资金投入。根据《 2012 年高等学校科技统计资料汇编》，“ 211 ”及省部共建高校获得财政科研经费约为每个学校 4 亿；其他本科高等学校平均每个学校的财政经费为 3000 万。

这样的财政投入机制导致大学对政府投入的依赖，办学资源主要来自政府财政、学校有相应的行政级别、基本建设经费以及名目繁多的项目经费都由中央宏观调控拨付。政府对高等教育大规模的投入也带来高校之间的利益冲突。在一个行政控制主导体制遭遇市场经济的外部环境的情势下，各大高校为名称、学校办学层次和级别、硕博士点、进入国家重点资助的 211 、 985 、 2011 计划、“国家级”课题等展开竞争。结果，“中国高等教育可能因此进入了商业化，完成了数量上的扩张，但教育改革并没有带来思想的自由市场。” （科斯、王宁， 2013 ，第 252 页）

三 . 优质教育资源空间配置不均衡

在教育资源配置上，不同区域、城乡之间的师资力量存在一定的差距，尤其是优质教育资源的配置明显地向经济发达地区、向城市倾斜。

小学教育阶段，本科学历以上的教师占教师总数的比例排名前三名的是北京、上海和天津，分别为 85% 、 70% 和 65% ，最低的海南省仅为 16% 。初中教育阶段，北京、上海本科以上学历的教师占比高达 97% ，江西省这一比例为 65% ；若只计算研究生学历，北京教师数量可以达到 10% ，是最低贵州省的 31 倍。城乡教师在学历和职称上也都存在明显的差距，根据《农村教育发展年度报告 2012 》（东北师范大学农村教育研究所课题组， 2012 ），城市中小学教师本科以上学历占比 78.3% ，村屯为 61.8% 。且农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动，其结果使城乡间本已存在的教育差别继续扩大。

在同一省、市和区之间，优质教育资源区域内分布也是不均衡的。虽然 1986 年开始实施的义务教育法中规定，我国义务教育阶段不得开设重点学校，学校不得开设重点班。但事实表明，这些规定在许多地方得不到彻底执行，而是以以示范学校、实验学校、校中校、实验班等形式存在。与普通学校相比，重点学校往往能获得更多的财政资金投入、科研支持和更高质量的师资配置。由于基础教育阶段机会的不平等累积的结果进而导致高等教育机会的不平等，因而实际上存在着的重点学校制度，引发了对优质基础教育资源争夺——择校热集中体现这一制度后果。

高等院校在空间分布上也呈现出明显的不均衡性，配置特征为资源向东部地区集中、向首都和省会城市集中。东部地区的部属重点高校、 985 工程高校、 211 工程高校等优质教育资源远远多于中西部地区。拥有更多高校的省区在招生录取方面具有明显优势，带来了优质高等教育入学机会的不公平。

单位：所 / 百万人

受制于我国长期实行的城乡二元分治，以及官本位从而行政权力在公共资源配置中无所不在的影响，我国教育资源的配置呈现优质资源集中于首都和少数大城市等特殊地区，这一点极大影响到各地高考录取分数和录取率；而城市内部基础教育教育资源又向重点学校倾斜。从空间布局格局来看，优质教育资源的空间分布与权力等级体系空间分布高度重合。

四 . 教育机会的公平性程度

《规划纲要》中强调把促进公平作为国家基本教育政策，关键是机会公平。

教育机会的公平首先是起点的公平，即消除来自性别、经济和社会背景等方面的歧视，使所有适龄儿童具有平等的受教育机会和权利。 2013 年全国小学和初中毛入学率达到 104% ，在义务教育的普遍性方面整体实现程度较好。但其中有一类群体，即流动人口子女受教育问题却日益成为紧迫的政策议题。虽然 2001 年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中就提出要解决流动人口子女接受义务教育的问题，流动儿童接受义务教育“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”（“两个为主”原则），以确保其平等接受义务教育。但是义务教育长期形成和执行的“地方负责、分级管理”的体制以及户籍制度局限和影响了流动人口子女就读。适龄儿童接受义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。当儿童随父母迁徙到城镇，原户籍所在地政府不可能再负责他们的教育，而当地政府并没有获得相应的教育经费拨款，由此造成的一个突出问题是大量流动人口子女难以获得进入公办学校学习的机会，或者以缴纳高额的借读费和赞助费为代价。

高考录取率反映了地区间学生接受高等教育的机会的公平性差异，一本录取率体现了获得优质高等教育的机会公平性。虽然目前已有多个省市实行“自主命题”，但这使不同省份的高考成绩失去可比性，高考丧失了统一衡量标准的功能，在一定程度上掩盖了招生指标体制的地域歧视。 2012 年北京、天津和上海三个直辖市的一本录取率达到 20% 以上，明显高于其它地区。张千帆 （ 2011 ）对 2011 年的高招数据进行调研，当年北京学生考上北大的几率是安徽考生的 41 倍。与户籍捆绑在一起的中国高校招生名额分配制阻碍了高等教育公平的实现，机会向才能敞开的基本原则受到践踏。

数据来源：根据中国教育网和各省公布数据整理。

在不同社会阶层接受优质高等教育机会上，谢作栩，王伟宜 （ 2006 ）研究显示部属重点高校的入学机会明显偏向于那些拥有较多的组织资源、经济资源和文化资源的阶层。

城乡之间高等教育机会的差距在 2001 年以后出现改善，但是一直隐性的、深层的教育差距，以城乡学生在不同层次、不同类型、不同专业类型的方式体现。虽然高校中农村新生比例逐年上升，但是主要集中在地方院校和专科院校。 2002 ～ 2007 五年间（不计算专科）农村生源比例，从 39% 提高到 62% ，而全国重点大学农村学生比例自 1996 年起不断滑落。从更微观的视角，比如几所典型名校北大、清华、北师大新生中农村生源比例下降明显。清华大学农村学生的比例从 80 年代的 50% 左右下降到 2010 年的 17% ；北大农村学生在 90 年代中期之前约占 30% 左右， 2010 年下降到 10% ～ 15% （杨频萍等， 2011 ）。

从城乡、区域、阶层分布来看，高等教育资源配置整体上呈现向城市、发达地区和强势阶层倾斜的倾向，但这不是资源优化配置的结果而是资源配置服务权力配置的结果。

五 . 结论及政策建议

我国在教育政策上的目标是实现教育的公平和资源的均衡配置。而目前行政部门主导下的配置机制事实上导致了资源配置在城市和农村之间的分割，形成“农村教育”和“城市教育”的巨大差别；资源在各个教育阶段的内部存在分割，形成“重点”学校和普通学校的差别；优质教育资源在经济发达地区、大城市和其他地区间存在分隔，形成了区域上的差异。因而不同地区、阶层、城乡学生之间存在着教育机会的显著不平等。

（ 1 ）建立开放教育体制，鼓励更多民间力量和国际办学机构进入教育领域。

教育服务是具有一定公共性的私人物品，因此在一个理想的教育服务市场，如果不受到人为管制的影响，私人市场提供的教育服务应当占有相对比例。一个理想的制度安排是行政部门配置教育资源的同时开放办学市场——包括基础教育和高等教育，这样两部门共存的情况下市场发现机制能较好处理短缺问题，同时，行政部门配置资源回到罗尔斯第二正义原则轨道，又能较好解决公平问题。

为此需修改《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《税收征收管理法》，把准入自由、平等对待各办学主体作为基本原则写入相关法律。政府要提供公平竞争的市场机制，一视同仁对待公办教育和民办教育，包括落实享有相同的税费政策，融资支持；民办学校教师在职称评审、进修培训、课题申请等方面享受和公办学校教师同等的待遇；民办教育机构提供义务教育服务时与公办学校同等享受公共教育财政资金资助；民办教育机构享有和公办学校相同的招生和升学政策。

鼓励民间教育基金的建立和发展以解决民办教育的资金困境。民办学校大多由企业投资举办，经费来源主要依靠学费和办学积累，后续发展资金普遍不足。教育基金可通过积聚各种社会资源和资金，支持民办教育发展，弥补其学费收入及政府投入不足、支持其教育教学和师资队伍建设，为民办学校的可持续发展提供保障。改革较为单一的筹资格局，鼓励多渠道筹集高等教育办学经费。建立教育捐赠制度，通过税收优惠制度鼓励教育捐赠。制定个人捐赠、企业捐赠、遗产捐赠的税收激励制度。

（ 2 ）逐渐减少和取消政府对教育资源配置的不当干预。

逐渐减少和取消政府对教育资源的直接配置。在宪法层次，明确教育服务主要应由市场制度配置资源，行政部门如要介入或管制，必须说明理由，并经立法机关批准。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督，动用财政资金的配置，必须要遵守罗尔斯第二正义原则，如违反这一原则，应可问责。

减少和取消行政部门对学校的管制和干预，如招生数量，学科设置，学费标准，教授评级等。行政部门原则上不应管制教育服务的价格，只有在定价机制失灵时，才应在说明特殊原因时，经立法机关批准，对特定领域的服务或资源进行价格管制。对职称的审查和判定可交给中立的职业协会。减少对大学自主办学的管制和干预，确保大学独立自主办学和大学自治新格局，试点高校董事会治理结构。各高校建立大学章程，并在章程中明确董事会治理结构。鼓励发展高等教育中介评价组织，通过开放自治行业组织和社会中介组织评审引导高等教育资源配置，将中介组织的评价信息纳入到中央和省级高校财政性教育经费拨款的依据体系之中。

（ 3 ）实行开放办学制度，办学资质标准不应是取缔不达标学校的依据，而应是政府扶持薄弱学校的依据。

给定时期内适龄儿童入学人数，确保足额学位提供是政府的辅助性责任，这种辅助性责任体现为扶持薄弱校达标而不是以办学资质标准将适龄儿童拒之校门之外造成辍学和失学。在当前公立学校没有能力接纳所有打工子弟的情况下，打工子弟学校在很大程度上解决了低收入流动人口子女的义务教育问题，发挥了对现行教育体制“补充”及“自救”的功能。但是由于规划、办学标准、进入审批等方面的限制，很多打工子弟学校很难获得“合法”的资质。政府虽然是为了提高学校的教学质量而设置一定的门槛，但如果门槛过高，使得部分群体的受教育权利不能保障，便丧失了设置门槛的必要性和合理性。

流动人口现象短时期内不会消失，在政府财政约束条件下，民工子弟学校是公立学校的一种补充形式，可以帮助流动人口子女完成义务教育阶段的学习。政府应“鼓励”和“支持”正规民办学校吸纳流动人口子女就读，保护、促进发展和提升打工子弟学校办学水平。对于一时达不到办学资质标准的打工子弟学校应允许其存在，并通过财政支持和师资培训等方式提升打工子弟学校办学水平，推动所有办学主体达到办学资质要求，扩大流入地学校吸纳能力。

我国义务教育的责任主要由政府承担，这使得政府转移教育经费成为可能。政府可根据流动人口子女人数向其拨付一定的教育经费，例如以“教育券”的形式，流动人口子女凭“教育券”到流入地接受相应的义务教育。流入地政府向中央、省或流出地政府兑换相应的教育经费。可成立省级政府间公共教育经费协调机构，在做好教育管理信息化的基础上，实行公共教育资金“钱随人走”的原则。流出地生均经费按年度集中拨付给流入地省级政府，由流入地省级政府按照流入生源的具体分布拨付相应教育经费到具体县级政府。

（ 4 ）改进义务教育阶段中央和地方政府的权责划分，建立合理资金分担机制。

作为基础教育重要组成部分的义务教育，通常由基层地方政府主管。但是，各国当前的义务教育公共投资并不遵循“主管者负担”的原则，而是由各级政府共同负责，合理分担。除了基层地方政府负有投资责任之外，中央或省级政府也负有投资责任，甚至担负比基层地方政府更大的投资责任。因此，要明确中央、省级政府和地方政府承担基础教育经费的分担比例，例如地方承担 50% 的教育经费，其余来自中央和省级财政。考虑到区域间的经济发展差异，在教育财政资金配置上应在省级范围内做到基本均衡。确保教育财政资金足额支付，强化教育财政资金足额及时拨付问责机制，避免资金下拨过程中的“漏损”。

（ 5 ）消除教育资源配置的“二元化”结构。

取消重点学校（班），在义务教育阶段，同一层级的学校应在获得生均经费和专项经费上基本相同，或者略向薄弱学校倾斜。在一定区域内推动师资的流动，增强对薄弱学校师资的培训，逐步缩小学校间的差距。取消高等学校的行政级别，逐步淡化到最终取消“ 985 ”“ 211 ”工程，建立多维综合办学绩效评价指标，按照评价指标拨付公共高等教育财政经费，形成竞争性获得公共财政教育经费的格局。

（ 6 ）打破高考集中录取制度，取消高等学校招生指标配额的歧视。

确立招生公平目标，废除分省指标体制。世界各国的普遍原则是国立大学招生不得实施地方歧视，更不能人为设置大学在各个地区的招生指标。招生指标制度不仅意味着大学招生对本地考生的偏袒、对外地考生的歧视，而且也导致对不同省份之间的任意区别对待。我国宪法平等原则和受教育权适用于各级政府和各类公立大学；无论是中央还是地方政府、部属还是地方院校，都同样有义务遵循宪法平等原则。因此中央应逐步废除招生指标体制，教育部所属高校应严格实行机会平等、无地域歧视的招生原则；地方重点院校在招生上至少在省内实行无歧视的招生机制；鼓励其他地方院校实行更加开放平等的招生政策。

对于存在的“省部共建”的现象，对高校所在地生源录取优惠应仅体现在学费优惠上，而不是分数。因部属高校获得了所在地政府的财政资金支持，也就是本地居民通过纳税对高校的建设做出了更多的贡献，作为合理的回报应是在学费上对本地学生实行一定的优惠，而不是名额上的倾斜。对于目前存在的流动人口问题，在短期内不能改变现行高考制度前提下可以考虑高考指标随人口流动在地区之间进行调剂，“录取指标随人走”，以在不减少流入地考生入学机会前提下保障流动人口子女参加高考的权利。

招生地域公平的前提是存在统一的衡量标准，在现代大学制度和大学独立自主办学真正全面建立之前，建议废除目前的分省命题体制，恢复全国统一的考试制度和评判标准，恢复分数面前人人平等的基本录取原则。在此基础上，探索大学录取标准多元化的可行性与可能路径。

[1] 罗尔斯的第一正义原则是说，每个人最大的平等的自由；第二正义原则是说，在机会均等和机会向才能开放前提下如果可以接受一些不平等，就是要向弱势群体倾斜的不平等。

[2] 科斯、王宁，《变革中国》［M］，中信出版社，2013。

[3] 张千帆、曲相霏，《大学招生与宪法平等》，译林出版社，2011-1。

[4] 谢作栩、王伟宜， “ 各阶层子女高等教育入学机会差异研究 — 从科类、专业角度谈起 ” ，《大学教育科学》， 2005 （ 04 ）。

[5] 杨频萍等，“重点大学农村生源急剧下降 寒门为何难出贵子？”［N］，《新华日报》，2011-08-25。