摘要

我国的公用事业市场化改革始于上世纪 80 年代后期，经过 20 多年，为公用事业建设提供了巨大的资金支持，满足了快速工业化与城市化的需要，同时转变了公用事业的经营和监管理念，推进了政企分开和管办分离，为未来的改革深化打下了基础。但由于改革理念存在偏颇，单纯以融资为目标，改革难以全面彻底进行，并积累了诸多问题，包括政府和市场、政府和企业的边界没有厘清；政府职能没有转变，越位、缺位、错位仍然严重，内部职能配置失当；监管体系建设包括法律法规、监管机构、监管手段和监管保障等都严重滞后。这些问题导致了目前政府提供与市场提供并存的“双轨制”以及地区垄断的公用事业格局，也使得公用事业改革在 2008 年后一度陷入停滞。

以政府和社会资本合作（ PPP ）为突破口，新一届政府于 2014 年启动了新一轮公用事业改革。对此，本报告提出如下建议：首先要全面深化改革，打造公平、开放、统一的公用事业市场。对于具有自然垄断性质的公用事业要建立特许经营制度并覆盖全行业，地方政府选择确定特许经营者时，不得设置任何歧视性条款，所有企业不分所有制、不分地域，平等展开竞争。其次，打造公平、开放、统一的公用事业市场的关键在于转变和理顺政府职能，政府要从公用事业服务的直接提供者，转变为组织发起者、监管者、购买者和最终责任人。为此，政府的公共管理职能与国企所有者职能必须分离，国有公用企业应划归国资委，切断地方政府（特别是公用事业主管部门）与国有企业的直接联系，做到实质上的“政企分开、管办分离”。在此基础上，政府只依据相关法律法规和合同对所有企业实施一视同仁的监管，不歧视对待任何企业，也不干预企业正常的经营行为；政府如果要求企业承担额外义务，应当给予合理补偿。最后要建立并完善有效的公用事业监管体系，包括逐步完善公用事业法律体系；将政府的监管职能与公共服务提供职能相对分离，设立相对独立的监管机构，以提高监管的独立性；逐步完善监管手段，在运营过程中引入持续的竞争机制，激励企业提高运营效率；加强监管能力，可以探索“监”、“管”分离，获取监管信息的工作尽量向社会专业机构外包；加强监管财力保障；以及加强公众参与。

Transition Guide by Unirule---the Reform Scheme ofChina’s Public Utilities

ZhaoXu

Abstract

The reform ofChina’s public utilities began in the late 1980s, which has lasted for more than 20 years, and provided a huge capital support for the public utilities construction. It has satisfied the need for rapid industrialization and urbanization. At the meantime, it has changed the idea of public utilities’ management and supervision, accelerated the separation of government from enterprise as well as government regulation from running business, and made a solid foundation for the deepening reform in the future. However, because of some biased ideas and the pure financing driven goal, the reform was not radical and has accumulated quiet a lot of problems, which includes the lack of clarification of the boundary between government and market or government and enterprise, the fail to transform the government functions, the still critical offside, absence, and malposition of government power, inappropriate internal staff function of government, and the serious lag for the supervision system. The above problems have incurred a duel-track system (the co-existence of government supply and market supply of public utilities) and regional monopoly, and once stalled the reform ofChina’s public utilities since 2008.

With the change ofChina’s administration, a new reform has been started up again, and Public-Private-Partnership (PPP) has made to be a breakthrough. As a result, this report has made the following suggestions. First of all, the reform should be radical, and be aim to build a fair, open and unified public utilities market. For the natural monopoly industry, a full coverage of franchise system should be erected, and any discriminative clause cannot be set when the local government franchises. All the enterprises are the same and compete fairly no matter of ownership and region. Secondly, the key to build a fair, open and unified public utilities market is the transformation of government functions, which means government should change its function from direct provider of public utilities services to promoter, supervisor, buyer and ultimate responsible person. Therefore, public administration function and owner of state-owned enterprise function of government should be separated. State-owned enterprise ought to be put under SASAC (State-owned Assets Supervision and Administration Commission), which can cut the direct interaction between local government and state-owned enterprise, and finally accomplish a real separation of government from enterprise and government regulation from running business. It also means that government’s supervision should be fair to all the enterprises and only in the light of the related laws, regulations and the contracts. Enterprises’ inner management behaviors cannot be interfered by the government. If the government requires the enterprise to commit more, it should grant a reasonable compensation. Lastly, an effective supervision system of public utilities should be built, which includes improving the law system gradually, separating the supervision function from the supply function to establish a relatively dependent regulator, improving the regulatory controls and introducing a sustained competition mechanism in the process of operation which can encourage efficiency improvement, enhancing the supervision ability, exploring the separation of monitoring from management and outsourcing the former one to the social professional organization as far as possible, ensuring the supervision finance and widely participation of social public.

一．公用事业改革历程与现状

1978 年启动的改革开放进程使我国经济发展开始加速，对公用事业的发展提出了迫切的要求。从 80 年代后期开始，各地开始了对公用事业改革的探索。

以建设部 2002 年发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为标志，公用事业市场化改革得到快速推进。

这一阶段改革的积极影响主要有两个，一是为公用事业建设提供了巨大的资金支持，满足了快速工业化与城市化的需要，二是转变了公用事业的经营和监管理念，推进了政企分开、管办分离，为未来的改革深化打下了基础。

但这一轮改革不是全面推进，而是以增量改革为主（如污水处理厂），而存量改革遇到了较大的阻力（如供水），政府职能没有彻底转变，公用事业地域分割的格局没有打破。

同时，经过这一轮改革，中国公用事业大致形成了一种“双轨制”格局，即政府直接提供与市场提供两种方式各占半壁江山的格局。在政府直接提供服务的“轨道”上，政府控制的企业负责经营（在位企业），并服从政府直接控制和指挥；而在市场“轨道”上，企业通过市场竞争取得经营权，企业要履行法定的和合同约定的义务，政府则依据法律法规和合同对企业进行监管。

公用事业“双轨制”和地域分割的格局阻碍了市场作用的充分发挥和效率的进一步提高。

2008 － 2013 年，受到土地财政和“反思”公用事业市场化的影响，公用事业改革总体上处于停滞状态，甚至有所倒退。

2014 年，新一届政府在全面深化改革的大背景下，以政府和社会资本合作（ PPP ）为突破口，启动了新一轮公用事业改革。

二．公用事业改革存在的问题

（ 1 ）理念上存在偏颇

在推进公用事业改革过程中，地方政府在改革理念上存在的偏颇主要包括三个方面。

一是重融资，轻竞争，轻监管。我国最初推进公用事业改革的动力为公用事业建设是融资，因此有的地方政府把 PPP 单纯当作融资工具，不重视竞争和监管的作用，从而导致竞争不充分和监管不到位，改革后效率提高不明显，甚至出现腐败寻租，引发社会公众质疑。

二是对“公益性”的理解不正确。公益本义是指公共利益，在公用事业领域，提到“公益性”时，一般是指非盈利性和具有社会效益性的项目。对“公益性”的错误理解有两种倾向，一种倾向是将“公益性”与市场对立起来，认为公用企业不能以营利为目标，因而不能市场化，也因而必须由政府通过国有企业来提供。另一种倾向是将公用事业市场化改革当成“政府甩包袱、财政脱负担”的手段，试图将政府责任“一推了之”、“一卖了之”。这两种倾向的根源都是把“公益性”理解为企业的义务而非政府的责任。

如果把亏损的义务强加给企业，必定会产生诸多不良后果。对于按商业原则决策的社会资本，因为预计亏损而无法进入公用事业领域。对于国有企业，一种可能是把经营性亏损混入政策性亏损，骗取政府补贴；另一种可能是企业状况因为亏损而每况愈下，不得不降低服务质量，最终损害服务对象的利益。

三是只改企业不改政府。认为公用事业改革是企业的事，与政府无关，从而导致政府改革推进不力，政府职能转变不到位，没有完成从行业管理者向市场监管者的转变。

（ 2 ）政府和市场、政府和企业的边界没有厘清

公用事业上一轮改革虽然一定程度上引入了市场机制，但政府和市场、政府和企业的边界并没有厘清，主要表现在三个方面。

一是“越位”。上一轮改革中地方政府因为融资而迫不得已引入了市场机制，但并不相信市场，这直接导致改革不深入、不彻底，最终形成了地域分割和“双轨制”格局。对于已经市场化运营的项目，政府也常常不能严格遵守合同，并且凭借行政权力对企业的正常经营决策实施干预，比如拒绝批准正常的价格调整，要求企业承担额外的投资义务而拒绝合理补偿等，使一些 PPP 项目面临困境。

二是“缺位”。在 PPP 项目中，政府的责任是维护公共利益和公共安全，包括服务质量、安全、效率、普遍服务等方面的监管，保证购买服务或提供必要的补贴等，而政府并没有履行好这些职能，甚至向企业推卸自己的责任。比如，地方政府普遍没有建立起有效的监管体系和监管数据库，对服务效率的考核没有依据。

三是“错位”。政府在公共服务提供中扮演着监管者、购买者、国有企业所有者等不同角色，这些角色对应着不同职责，但政府并没有把这些角色和职责很好地区分清楚，而是混为一谈，造成角色错乱，职责不清。其中比较突出的问题在于国有企业，地方政府一方面以所谓“公益性”、“社会责任”为由干预国有企业经营，拒绝“亲兄弟、明算账”，另一方面又为国有企业排除市场竞争，维护其垄断地位。这两方面都严重地破坏了市场规则。

（ 3 ）政府内部职能配置失当

针对长期存在的政府各部门职能交叉、多头管理、重复审批的现象，中央政府已给予了充分的关注，通过行政审批体制改革逐步加以解决。但还有一些深层次的、涉及内在冲突的职能配置问题还有待进一步深化改革来解决。

一是宏观调控与微观规制职能没有分离。宏观调控与微观规制有着不同的目标和手段，前者要解决的是整体经济平稳运行的问题，应当通过财政、税收、货币等政策工具间接引导企业行为，宏观经济政策不应针对任何特定企业；后者要解决的是企业行为的合规性问题，规制手段是针对每一个企业的具体行为的，工具是审批、许可、处罚等等。但在我国，微观规制往往成为宏观调控的工具，宏观经济下行时就突击批准基础设施投资项目。这种做法必然使宏观调控和微观规制都走向失败。

二是决策、执行与监督职能没有分离。决策、执行与监督合一导致决策阶段缺乏深入研究，盲目决策，执行阶段重审批轻监管，甚至以审批代替监管，监督上则因自己监督自己而失去了纠偏机制。

三是政府公共管理职能与国企所有者职能没有分离。政府公共管理职能来源于法律授权，属公权力，行使公权力应当对所有企业一视同仁，而国企所有者职能来源于其代国家持有的国有财产，属私权利，与其他企业的权利是平等的。由于认识上的混乱，政府行使两种职能没有分离，往往以公权力干预国企经营，又以公权力维护国企垄断地位。

（ 4 ）监管体系建设严重滞后

对比发达市场经济国家，我国公用事业监管体系建设严重滞后，表现在：

一是法律法规体系不完善。目前关于公用事业的最高层级立法仅是国务院行政法规，有关部门正在起草《特许经营法》及 PPP 相关法律，但在最高层级还缺少《公用事业法》对政府、企业、用户、公众在公用事业提供与消费上的权利和义务进行规范。

二是监管机构不独立。独立监管机构是发达市场经济国家监管公用事业的普遍做法，是避免行政干预的较好选择。但在我国，成立独立监管机构还缺少法律依据。

三是监管手段落后、能力不足。目前的监管手段还处于非常初级的阶段，无论是硬件、软件或监管人员能力，都无法实现有效监管，甚至连完整、连续地收集监管数据都难以做到。

四是监管保障不足。要实现有效监管必须有投入的保障，包括人力和财力。但目前的监管机构仍然只是由行业主管部门内的一两个负责，至多内设一个科室。

三．公用事业转型建议

(1) 进一步解放思想，更新改革理念

首先，要改变简单地把公用事业市场化当成融资手段的理念，充分发挥市场机制的作用，在准入阶段鼓励充分竞争，在运营阶段有效监管，做到信息公开透明，接受社会公众监督。

其次，要正确理解“公益性”。如果项目存在“公益性”，即项目本身收入不能完全覆盖成本，这时应当由政府来承担相应的责任，购买服务或提供相应的补贴使项目能够产生盈利；而企业仍然可以以营利为目的，按商业原则进行经营决策。同时，所谓“公益性”与市场并不矛盾，哪怕是免费向公众提供的服务，也可以引入市场机制以提高服务效率。

三是必须意识到，公用事业改革的关键在于转变和理顺政府职能，政府要从公用事业服务的直接提供者，转变为组织发起者、监管者、购买者和最终责任人。各种所有制企业应当在一个统一的市场中平等、公开竞争，政府对所有服务提供商实施一视同仁的监管，以同等的条件购买服务或提供补贴，建立完善的监管体系督促企业提高服务效率。

(2) 全面彻底改革，打造公平、开放、统一的公用事业市场

对于具有自然垄断性质的公用事业要建立特许经营制度并覆盖全行业。

实行特许经营的行业，增量全部通过市场竞争确定服务提供者，现有的在位企业（非市场竞争获得经营权的政府所属企业）可以获得一定期限的特许授权。在位企业特许期满后，不再具有任何特权。地方政府选择确定特许经营者时，不得设置任何歧视性条款照顾在位企业或本地企业。

在这样一个公平、开放、统一的公用事业市场上，所有企业不分所有制、不分地域，平等展开竞争；地方政府对所有企业按相关法律法规和合同条款实施监管，但不再干预企业正常经营决策；地方政府按合同条款履行购买服务或补贴的义务，如需企业承担合同以外的额外义务，应当给予合理补偿；地方政府应当致力于鼓励竞争，提高效率。

(3) 厘清政府与市场、政府与企业的界限，转变、理顺政府职能

十八届三中全会将深化改革的目标确定为“市场在资源配置中起决定作用”，基本含义包括，企业是市场的主体，企业自主决策并对决策的市场后果承担责任；政府的基本责任是维护公平竞争的市场环境，不应当干预企业的经营行为；政府对经济的调控应当通过适当的市场工具引导企业行为，而不是直接干预来实现；如果出现市场失灵，政府的介入应当以弥补市场失灵，创造条件让市场发挥作用为目标，而不是以行政干预取代市场。

引入市场机制，吸引社会资本参与公用事业（ PPP ）是正确的方向，但是改革停留在投融资体制层面，以及形式上的“政企分开、管办分离”并不足够，打造公平、开放、统一的公用事业市场的关键在于政府自身改革必须走向更深的层次。

首先是必须将政府的公共管理职能与国企所有者职能分离，做到实质上的“政企分开、管办分离”。这主要涉及地方政府所属的国有公用企业。在隶属关系上，国有公用企业应脱离政府部门，划归国资委，国资委的职责是“管资产”，对企业的考核重点是经营绩效，从而切断地方政府（特别是公用事业主管部门）与国有企业的直接联系。在经营上，国有公用企业应当以营利为目的，遵循商业逻辑，自主决策、自主经营。在管制上，政府只能依据相关法律法规和合同对企业进行合规性监管，不能干预企业正常的经营行为；对不同所有制企业的监管应当采用一致的标准，不得有歧视性规定；如果要求企业承担额外义务，应当给予合理补偿。

其次是必须将政府的公共服务提供职能与监管职能分离，由不同的政府部门执行，至少由同一政府部门内部的不同机构执行。公共服务提供机构负责公共服务的规划、项目前期工作、服务购买（补贴）、服务评价考核等，与服务提供商（特许经营商）的关系主要是合同关系；监管机构负责公共服务的质量、安全、普遍服务等，与服务提供商的关系主要是依法监管与被监管关系。

(4) 建立并完善有效的公用事业监管体系

首先是完善立法，逐步建成系统的公用事业法律体系。对公用事业起关键作用的立法包括，制定《公用事业法》明确并规范公用事业相关各方的权利义务，制定《公用事业特许经营法》或《促进社会资本参与公共建设（服务）法》，修订《政府采购法》或制定《政府购买公共服务法》等。在法律没有制定前，国务院或地方政府可以先制定行政法规或地方法规。

其次是设立相对独立的监管机构。通过制定《公用事业法》规定独立监管机构的地位是较好的选择，在法律没有修订的情况下，可以公用事业主管部门内设立相对独立的监管机构。

三是完善监管手段。应用必要的技术手段实现对服务质量、安全等方面的有效监管是基本目标，更高的目标是全面、连续、准确地采集运营数据，通过数据分析、专家评估、标杆对比等手段在运营过程中引入持续的竞争机制，激励企业提高运营效率。

四是加强监管能力。一方面是监管机构相对独立后，要保证监管队伍相对稳定，加强持续的在职培训，逐步走向专业化。另一方面，探索“监”、“管”分离，监管机构主要保留“管”的职能——即对服务提供商的违规违约事件予以处罚，而“监”的职能——即获取监管所需的质量、安全、绩效等信息——尽量向社会专业机构外包。比如，审计机构可以承担成本绩效的审计任务，质量监测机构可以承担供水水质、水压、连续服务等专业监测任务，咨询机构可以承担中期评估任务等，也可以培养类似建设监理公司的公用事业运营监理专业机构。社会专业机构的监理报告向社会公开，但不具有处罚权，政府监管机构则根据监理报告做出处罚决定。这种做法不仅可以弥补监管机构人员编制和能力不足的问题，还可以形成“监”与“管”的相互制约，如果“监”出了问题，监管机构可以向社会专业机构问责，而如果违规违约事实确凿而监管机构怠于处罚，政府或人大可以问责监管机构，监管机构也要承受社会公众的压力。

五是加强监管财力保障。

六是加强公众参与。除了上述利用社会专业机构力量加强监管外，社会公众也应当成为有效的监管体系的一个组成部分，其关键是相关信息的公开必须制度化，要通过立法明确规定哪些信息应当公开，公开到什么程度，在什么期限、以什么方式公开，如果公众有咨询或质询如何处理等。

(5) 对外部改革的需求

除了本身的改革，公用事业改革的成功还有赖于外部相关改革的支持。

一是从顶层设计厘清政府与市场、政府与企业的边界。一方面弱化政府的经济发展职能，强化维护市场秩序的职能，避免政府为发展经济获取政绩而干预市场；另一方面将政府的公共管理职能与国有企业所有者职能分离；避免政府既当运动员又当裁判员。

二是深化财政预算体制改革。通过改革财政预算体制使地方政府获得与其职责相称的财力，同时严格预算硬约束，避免地方政府不计后果的融资行为。

三是深化行政管理体制改革。应当将政府的宏观调控与微观规制职能分离，避免因为宏观调控的需要而决定是否批准项目，而非因项目本身是否合规并可行。应当将政府的决策、执行与监督职能分离，避免盲目决策、执行低效和自我监督。

四是深化资本市场改革。放松资本市场管制，发展多层次资本市场，鼓励开发更多金融工具，促进资本自由、高效流动。