摘要

公共财政制度的建构及其改革，是整个现代国家建构的核心内容，在我国社会转型的关键期更凸显其价值，其中包括房地产税等六大税制改革和立法、新预算法的逐一落实和进一步修改、央地财政责任划分和财权归属等，涉及税收立制思想的更新、治税权约束、财政资源合理配置、政府财政绩效考评等，都是亟待深入研究的问题。

Abstract

The fiscal and tax reform is the core of the construction of the modern state, especially in the critical period of social transformation. The reform includes tax reform and legislation in six areas such as the real estate, the implement and further modifications to the new budget law, the division of fiscal responsibility and property rights between the central and local government. The reform involves the innovation to idea of establish tax system ideology, the rules to the tax right, the appropriate allocation of financial resources, the government's fiscal performance evaluation. These problems are urgent in-depth study nowadays.

引言

十八届三中全会核心文件强调国家治理的必要性，称“财政是国家治理的基础和重要支柱”， 要求建构“现代财政制度”，并把财政前所未有地提升到“长治久安”的高度。“治理”概念的提出，说明执政者比以往更加重视国家与社会、政府与人民之间关系的维系和处理，而不再是简单的以国家为主体的管制思维模式。人们比以往更清楚地认识到，国家管制模式并不具有创造持久与广泛分享繁荣的能力，而建设一个具有创新能力的数字时代的经济体却必须依赖于后者。但是，这种“治理话语”与当前正在热运行的体制和政策，以及与制定和执行这些政策的人的观念之间的距离还相当大，由统治模式向治理模式的转变，是现代国家发展过程中的不可避免的“哥白尼式转向”，被认为是国家治理的基础和支柱的公共财政，从理论到实践也面临着一次全方位的转变。

按照中央的计划要求，从现在开始，我国构建现代财政的重要任务将在 2016 年前后全部到位，到 2020 年，我国现代财政的制度体系将基本形成。在这个过程中，理清国家治理与现代财政的关系并着重做好三个方面的工作是十分重要的。

一．关于国家治理与现代财政的内在关系

目前研究国家治理与公共财政内在关系的论文还比较少，这个问题在过去很长时间里并没有成为我国财政学领域的重要问题存在，现在看，它又是构建现代财政制度的真实的和核心的问题。以天则所强大的学术实力，我们应该在这个问题的探讨上有所贡献。

人们很容易把国家对财政资源的汲取和支配能力视为其作为治理的基础和支柱的理由，其实这是传统的统治思维所导致的认识误区。国家治理通常是指在政治系统的特定范围内行使权威，对政务或公共事务做出有效安排，以达到维护政治秩序和正义价值的目的。国家治理不只是指政府管理，一国之内所有共同事务的管理都可属于治理的范畴，既涉及公共部门，也包括私人部门。治理的有效和合规，一般被成为“善治”。治理与统治不同，统治是一元化的、说一不二的，而治理则具有多中心的和协商合作的特点，申张的是民治和自治的价值，所以现代国家治理具有国家权力向社会的回归，善治的过程便是一个还政于民的过程。

为什么说“财政是国家治理的基础和支柱”呢？按照德国经济学家瓦格纳在他的 10 卷本《财政学》的解释，整个社会是由政治体系、经济体系和社会体系三个子系统构成的，而财政是连接这三个子系统的关键环节，或者说，三大子系统以财政为媒介构成了整个社会。既然财政是“整个社会”的财政，那么，当财政发生危机时，便会波及社会的各个子系统，酿成社会的系统性危机，“整个社会”的危机也就会通过国家的财政危机表现出来。

财政与社会各子系统的关系，简单来说，就是政治体系在土地、资本、劳务三大生产要素上设定个人所有权，通过财政渠道作用于经济体系、社会体系，为其提供稳定的秩序、产权保护和公共服务，并调节家庭、社会间的纠纷。在此过程中，政治体系把从经济体系筹措的货币返还给经济体系和社会体系，以此换取这两个体系对自己的支持，如此市场活动才能正常进行，经济才有发展繁荣的基础。也是因为上述理由，财政还具有塑造国家的力量。在一定意义上说，有什么样的财政就有什么样的国家。现代研究成果表明，财政不只是简单的技术或工具的问题，而是塑造某种特定的现代经济、社会文化与价值、公共官僚体制、特定的国家与社会关系的利器，与此同时，也塑造着这个国家的人民。

问题在于，我国现实版的经济体制改革并没有把财政作为社会子系统的媒介来看待，而是将整个社会的系统性危机与财政危机做了颠倒性的理解，使得财政与其中的经济系统的关系显得过于密切，忽略了财政与另两个系统内在关系的建构，从而破坏了三大系统的平衡关系，极易触发整个社会系统出现全局性的危机。因此，新的财政体制改革将不得不以衔接三个子系统的节点——财政为主线，对社会各子系统的相互关系进行调整，其目的，显然不只是处理财政领域的局部问题，而是借此重构社会三大子系统的平衡，用以克服已然日益浮现的“整个社会”的危机。换句话说，若财政起不到这种“连接媒介”的作用，整个国家的有效治理就无从谈起。

二 . 未来几年我国税制改革和税收立法问题

目前新预算法已经开始实施，虽然实施细则还未出台，具体法律条文的落实仍然有待继续努力（其中“四本预算”中的国有资本预算和政府基金预算归并预算统一管理的难度最大），但比起税制改革和税收立法，以及妥善处理中央与地方的财政关系来，后者更加急切和现实。

（一）税制结构严重失衡，如何调整？

目前我国税制结构主要存在两个问题：

1 ．间接税比重过大， 70% 以上（增值、消费、营业、车辆购置，以及地方其他税种，如契税、土地增值、耕地占用、城镇土地使用税等），直接税占比只有 26.2% （ 2013 ）；

2 ．企业交纳的税占 90% ，算上个体户的话则超过 90% 。来自居民个体的税收不到 10% 。对居民个人课征的财产税是空白。

（二）对这种税制结构的概括分析：

1 ． 70% 以上的税收收入来自间接税，意味着我国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一嵌入价格之中，具有推高商品和服务的价格水平、减弱企业投资能力的效应，对政府控制物价水平的努力也会形成障碍。在国际贸易领域，由于中外税制结构的巨大差异，还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和服务价格之间的“反差”或“倒挂”现象；

2 ．间接税具有累退性，即使税收中性相对比较强的增值税也不可避免，这使得税收负担分配难以体现公平和公正的原则。

3 ． 90% 以上的税收收入由企业缴纳，一方面意味着税收的绝大部分可以转嫁，税收归宿在总体上难以确认；另一方面也说明，即便税收经过一系列转嫁过程之后最终要落在消费者身上，至少在国民收入初次分配环节，我国企业所承担的税负高于国际一般水平；

4 ．来自个人所得税收入的占比仅为 5.8% ，又几乎没有任何向居民个人征收的财产税，意味着我国税收与居民个人之间的对接渠道既极其狭窄，又只能触及收入流量。不利于税收调节居民收入分配差距，特别是调节包括收入流量和财产存量在内的贫富差距。

（三）税制结构调整和税制改革：

税收问题，不管是直接的还是间接的，从来就是政治权力和人民自由的交集之点。税收对现代国家起着支撑性的作用，是政府履行公共服务职能的前提条件，并且在逻辑关系上反映着国家公共权力与公民个人权利之间此消彼长的关系。如果没有一个长效的机制对国家征税权加以控制，税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具；如果宪法不对人民权力提供保障，就难以形成对国家权力的制衡，税收就可能是“恶税”。古今中外的无数事例可据以证明。

未来几年的税收立法应当遵循税收法定主义原则，要点主要是：

1 ．税收具有合法性来源，所有税种都应由人民代表大会立法；

2 ．在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权；

3 ．政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权；

4 ．每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的；

5 ．政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等。

税收制度改革上遗留的和亟待解决的问题很多，中央将其归纳为六大改革任务，当前应注重以下几方面的研究：

1 ．房产税在未来一两内就要完成立法和实施，极其紧迫，相关研究也必须加速进行，包括：处理好《物权法》和《房地产管理法》是两个平行法律的关系问题、城乡房地产和宅基地的私人所有权或永续使用权问题、征税依据（市值评估或居民家庭可支配收入法）的选择问题、第一套住房是否交税问题、税率如何制定、小产权房是否征税、取消土地出让金，以及房地产税收入的归属问题，等等；

2 ．遗产税和赠与税是否符合中国的具体情况，是否作为财产税征收之后的后续税种？

3 ．纳税人识别号属于财税领域的新问题，应重视其在直接税改革和立法中作用的研究。

4 ．个人所得税向综合税制过渡问题、是否可以按照家庭来申报纳税问题，怎样解决个人所得税征收的横向公平问题；

5 ．增值税如何发挥其“中性”作用，即不扭曲微观领域的经济行为，保护企业投资和创新的积极性？

6 ．现行税制压制中产的问题相当严重，研究如何消除房地产税和个人所得税所导致的税制不公平因素，等等。

三 . 央地支出责任的确认和财政问责制

十八届三中全会核心文件提出“支出责任”的确认问题，即各级政府的支出责任和其所承担的事权“相适应”，从而取代了学界长期的“财权与事权相匹配”的争论，使其降为相对次要的问题。财政学的知识告诉我们，所谓支出责任，应当来自于各级政府承担的公共责任，而公共责任的来源则是国家的宪法和法律。其逻辑关系是，法律确认中央和地方，以及地方各级政府的公共责任，然后经法律程序进行授权，是为“事权”的合法性来源。也就是说，有授权才有“事权”，先有责任才有权力，次序不能颠倒。接下来，才是各级政府之间“分钱”的问题，这才对是对分税制的正确理解。我们过去把重要的问题抛开去谈相对次要层面的问题，当然很难找到解决问题的钥匙。

“支出责任”（ accountability ），这个词原本的狭义解释是，行政当局向议会或针对议会的调查所提交的关于财政支出的说明或解释；从广义上说，则是行政当局就财政支出对议会负责。广义的支出责任不仅要提交关于支出情况的说明，还应包括议会对于财政支出的批评，对于非授权支出或超额支出的制裁等。“支出责任”制度对于公共预算制度的发展至关重要，如果没有支出责任制度的约束和监督，预算拨款就很可能是低效和和浪费巨大的，因为一旦公款到了行政当局的手里，缺乏支出审查手段的议会就很难再控制监督了。这个知识来自于西方国家的财政史，对我国当前的公共财政制度建设也不是毫无价值的。

在政治领域，首先必须有权力才会有政治，随之而来的问题是对权力进行控制，而不管是什么权力和谁掌握着权力。所谓政治问责，其核心问题就是对权力进行控制以防止其被滥用。人们在政治民主问题上比较关注的是选票，选举固然重要，但更重要的是财政问责。控制权力行使方式的最佳方式就是控制政府的活动内容和活动范围，而控制政府活动的办法，只有控制住它的“钱袋子”对于实现政治问责来说，只有财政问责才最有实质性（马骏， 2011 ），因为它解决的是权力转移之后的使用问题，这是选举制度无论怎么先进都无法触及的问题。政治问责只有与财政问责结合起来才有实质性的内容，于是，这次三中全会顺理成章地提出了“预算透明”的要求。学者和官员最应注意的是，核心文件不再像以前那样在浅层次上一轮“预算公开”的问题，而是直指公开的目的——透明。一个真正做到预算透明的政府，才有可能是一个负责任的政府。当然，透明也不是最终目的，是为了在此基础上建立真正的财政问责制和纠错机制。

我国改革开放已过 35 年，但政府职能和公共责任的定位问题仍未解决，一是政府与市场的界限不清，国进民退、与民争利的趋势难以遏制；二是中央与地方以及地方各级政府之间的支出责任和事权划分不清晰，央地财政关系仍处于失衡的状态，地方财政高度依赖于中央政府，缺乏自主性。中央政府做了许多地方政府该做的事，而地方政府又不得不做许多中央政府该做的事，地方各级之间也层层向上集权，越到基层越困难。近年来，地方财政收入只占 46.7% ，支出占比则高达 78% 以上，比例严重失调。过度集权的结果，是财政秩序紊乱，成为腐败的温床，而效率必然难以成长于其间。

观察政府能否提供良好公共服务的标准之一，就是看直接面对公民的那一级政府是否有足够的财政能力承担起这种服务，而正是我国财政体制改革的未完成领域。所以，未来中国的财政体制改革，其重心应该在地方，特别是县乡基层政府的层面上。今后，建构公共财政体制的逻辑是自下而上，而不再是以往的唯上主义，所谓央地“两个积极性”，也只有从这个意义上理解才有实际价值。在央地关系的处理上，当前应该做的事情主要有：

——在总体税负不变的前提下重构地方税主体税种，可选择的办法，如调整中央与地方之间分割增值税的比例、将消费税挪到批发零售环节征收然后将其整体性归于地方财政（此举的缺点时削弱了消费税调节收入分配的作用）、在商品零售环节上征收销售税，此举还对不同地域的公共服务及政府间关系上相对更加公平的含义；

——归属于地方财政的税种，今后其开征与治理的决定权归地方，注意不是中央开恩“放权”，而是法律意义上的“分权”，地方政府也就不必冒道德风险，以不合法的税收优惠“关照”属地企业了；

——在各级政府支出责任与经合法授权之后的事权基本适应之后，所谓“事权与财权相匹配”便不再是个如何重要的问题，可以在主体税种共享而不是从税种上彻底分家的基础上建立起规范的分税体制，其实世界上多数分税制的国家就是这么做的；

——建立全国性的基本公共服务最低标准，所谓转移支付的均等化才是可能的，接下来，体制内部便只是个“分钱”的技术层面问题了，这就相对降低了央地财政资源配置的难度；

——应运用科学的数据统计和经济学方法，对地方财政收入和支出的质量和绩效进行分析研究。

在推进改革的进程中，中国的学者们和政府官员们应该仔细算一算，未来若干年内我国的 GDP 究竟能供养得起一个多大规模的政府，并开出一份政府行为的“负面清单”来，这才是今后一个时期我国社会发展的真问题，也是必须回答好的问题。

四 . 预算体制改革和公共支出问题

预算处于财政的核心位置，这是因为，财政决策过程，无论财政收入还是财政支出，都属于政治过程而不是经济过程。或者说，无论何种政治活动，本质上说都是围绕着预算资金的分配而进行的，各种政治冲突最终都会反映到预算的过程中。政治决策过程要对以下事项作出决定：公共服务具体提供什么样的生活资料和服务？为此需要从经济体系中筹措多少货币？货币的筹措方法是怎样的？等等。现代预算制度就是在此基础上建立的。

预算是一种外部控制机制，这就是法治思维，是布坎南特别强调的。诸如预算编制及编制依据，政府的财政部门和支出机构承担的责任，预算计划的内容、增收、增支事项，预算计划的审议，预算变更及其理由，预算的履行情况以及责任承担等等，举凡政府的财政预算活动的一切，都应该以法律规范之，并提前告知于众，接受纳税人的问责和监督。要促进预算和财政信息透明化，在此基础上才谈得到人大审议监督、公民参与、财政以至政治问责，加上民众所交之税与其所享受的公共服务不再被税制割离的因素，体制的纠错机制才能真正建立起来。

当前的中国，经济社会日益发展，公民社会逐步形成，通过对新《预算法》的逐一落实，使其真正成为一部将法治（ rule of law ）与善治（ good governance ）理念融入其中的预算法律，显得尤为重要和急迫。应当在以下方面致力于对我国公共预算的改造：

——使预算成为联结政府与公民关系的纽带，或授权书，或责任状；

——使预算成为制定财政制度与政策的元规则；

——使预算具备约束政府权力的功能，降低行政运行成本，实现国家机器良性运转；

——使预算成为公民利益和意愿的表达机制，在信息透明的基础上，建构问责和纠错机制；

——使预算在提高国家治理效能和行政机构协调能力发挥关键性的作用；

——建立国库单一账户制度，即政府所有财政性资金均应存在国库和国库指定的代理银行，归口在国库及其代理行设置存款账户，所有政府财政支出均通过这一账户拨付；

——强化人大预算审查监督，设立预算专门委员会；

——落实财政透明度原则，健全政府财务管理。

关于 TSA ，制度设计的关键环节是一定要保持央行的独立性，这是单一账户与多元账户管理的重要区别。如果央行国库缺乏独立性，立法机构通过的预算书（法律或法律文件）就有可能在预算执行过程中被扭曲以致破坏。因此，国库必须按照预算的要求分配资金，并把各部委和其他预算单位的支出限制在预算允许的额度之内，这个任务，只能由央行国库来完成，不能由财政部门自己来承担。

我国新预算法已将单一国库账户制度（ TSA ）纳入，这一制度下国库资金的清算流程可简单归纳如下：纳税人向税务机关缴纳税款，然后通过银行全行业电子清算系统划归国库单一账户，支出则需要通过承付款项、核实、签发支付命令和办理支付结算的程序，将资金从国库账户中直接支付给商品或劳务的提供者。建立国库单一账户制度而非一度盛行的“国库单一账户体系”，目的在于进一步强化预算的控制功能 , 避免财政资金多环节拨付和多户头存放所导致的效率损失，在此基础上建立统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系 , 从宏观上加强对预算资金的控制与管理。

这项改革的意义在于建立制度化的约束规范 , 强化预算编制与预算监督 , 增强预算的法治性 , 促使我国预算制度进入规范化、法治化和民主化的轨道。在国库经管权归属这样一个看似具体技术的问题的“拉锯战”上，所反映出的恰恰是一次精彩的政治博弈过程，属于现代国家治理体系形成中必然遇到的问题。央行经理国库还是代理国库，本质上不是国库管理本身的问题，而是能否尊重和接受权力制衡这个人类文明发展的共同成果的问题。在这个我国过去十分罕见的政治博弈过程中，我们进一步认识到建立和遵守法律规则的重要性，而这也正是我们处理“财银关系”中的薄弱环节。

既然实行 TSA 体制，就不应在国库之外的商业银行继续留存财政专户。以国库现有的技术能力，完全可以应对各种资金的特殊需要，没有必要在国库之外的商业银行另外开设财政专户，即所谓“第二国库”。退一步说，即使确实需要在国库之外设立财政专户，也应该严格履行法律程序，经人民代表大会审议批准，而不是授权于国务院。去年 10 月 8 日出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中，规定有各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在 2 年内逐步取消的内容，可以认为是在坚持国库单一账户制度的道路上迈出了坚实的一步。

关于设立预算委员会，预算程序最重要的着力环节是立法机关的审批监督。从目前的情况看，人大对政府预算的审查能力比较薄弱，无法正常履行预算法赋予的职能。虽然人民代表大会设立了财政经济委员会，但是其职能非常综合，主要负责财经方面的立法。而人大对政府预算的审查、监督和制衡，是一种专业性非常强的活动，从预算编制开始，到预算的审议批准，再到预算执行的监督，需要进行全过程参与，非财政经济委员会力所能逮。虽然全国人大及部分地方人大常委会先后设立预算工作委员会，但是，它们毕竟只是常委会的工作机构，不是各级人大的能独立享有职权的专门委员会，加之其人员有限，既要负责财税立法事务，也要负责预算审查监督，分身乏术。从促进预算民主、改善国家治理的角度看，要加强人民代表大会对政府预算的管理和监督职能，必须建立相应的专门委员会，并强化预算工作委员会的作用。

所以我们的建议是，在县级以上人民代表大会设立“预算委员会”，或者将财政经济委员会分立为“财政委员会”、“经济委员会”。“预算委员会”或“财政委员会”专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时，强化人大常委会预算工作委员会的职能，扩大编制，增加人员，便于其协助“预算委员会”或“财政委员会”的工作。特别是，可以将预算审计的职能赋予预工委，使其与政府预算、公共单位内部审计并列，大大提升人大对政府预算的审查、监督和制衡能力。

政府预算支出，预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式，在落实透明度原则上，新预算法已经有所突破，要求政府及时公开已审批通过的预算，部门及时公开经过批复的部门预算。但是，预算公开的程度、方法对社会公众了解预算也很重要。另外，预算公开只是增加财政透明度的一个方面，与此相关的其他政府财务信息也应该公开。

我们的建议是，一是要扩大信息公开的环节，整个预算过程应当公开透明。政府提交人大审批的预算草案，也要采取一定的方式让公众知晓，收集并征求公众的意见。二是要扩大信息公开的内容，除了预算、决算，以及政府对预算、决算报告之外，政府预算、决算审计报告、政府综合财务报告等都应当公开。三是要完善预算公开的形式，除按照功能分类和经济分类公开外，项目支出、政府采购支出、政府债务情况等，都应该逐项公开。四是提高预算公开的程度，伴随着预算编制的精细化，预算应当公开到编制的最低一级科目。

我国政府会计核算制度依然落后，仍在实行传统的预算会计制度——收付实现制，至今还没有制定出一份国家资产负债表，也没有一份完整的政府财务报告，而现代政府会计制度早就转而实行权责发生制了。这不是一个简单的技术或工具的问题，因为收付实现制不能核算未来年度的债务本息支出，导致中央政府得不到准确的财务报表，而一张不实的报表，将会误导决策层业误导公众，使其作出错误的判断和决策，甚至酿成严重的后果，这就是去年中央下决心进行全国性的政府债务审计的原因，也是三中全会强调推进权责发生制核算体系的原因。

应当指出的是，在新预算法的约束下，人民代表大会批准的不是“钱”或“财政经费”，而是政府下属各行政机构和政策项目的支出要求，即“预算授权”（ budget authority ）。得到预算授权并不意味着就可以直接从国库得到供行政部门花销的资金，而是意味着该行政部门从这天起必须承担起法律所确定的某种公共服务责任（ obligation ）。行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用财政资源；财政支出款项是由国库直接拨付到资金的使用单位，行政部门不并直接接触财政资金。这样做，行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便可降到最低点。

公平正义是未来中国社会发展进步的核心问题，在这个问题上，应当特别关注政府公共支出的走向，财政若成为国家有效治理的基础和支柱，支出正义便是第一重要的问题，因为公共支出具有强烈的公共服务性质，是为市场和社会提供公共服务的资源配置活动，所有的政府服务于社会和国民的政策意图都是通过公共支出进行的。

社会对政府行使公共服务职能的基本考量，是保持公共支出的公平性，在基本公共服务领域率先实现人人平等的目标。其中的关键之点是：

1 ．让基本公共服务惠及贫困人口、女性、儿童等社会弱势群体，保证每一位公民过上有尊严的生活；

2 ．优先保障对教育、公共医疗、法治等软公共品的投入，因为这有利于优化市场环境和完善市场机制，也有利于缩小个体之间收益能力的差距；

3 ．加大对劳动力市场的资金投入，使社会弱势群体获得同等的教育权利和差别较小的教育资源，使其“自然禀赋差异”降到最低，据以改善其就业状况；

4 ．建立公共支出的绩效评价制度，据以对财政资金的花销与办事效果两相比较，看其能否以较低的成本办更多有效果的事。 =

政府开支一般通过两个渠道影响个人和家庭的经济地位，即工资和收入。当政府改变财政支出的比例时，私人领域中相关的的产品和服务价格就会受到影响，进而影响到人们的收入水平。同时，政府支出还通过直接的现金转移支付和公共产品与服务供给的受益来影响个体和家庭的福利水平，这就是为什么要减少与国民福利和收入水平无密切关系领域的财政支出的原由。同时还应适当关照公共部门与私人部门的劳动报酬比例，在此基础上，我国居民的收入水平在社会总收入中的比例才有可能提高。

公共支出绩效要追求“ 4E ”目标的实现，即经济性、效率性、效果性和公平性。经济性是指以最低费用取得较高质量的公共资源，效率性是指以是否以最小的投入取得了最理想的产出，效果性是指达到公共支出后达到的目标和预期结果如何，而公平性，则是公共支出在多大程度上实现了公众满意，比如需要特别照顾的老人、妇女、儿童等明显处于弱势的社会群体能否享受到更多的公共服务。

我国至今还没有建立起公共支出的绩效评价数据库，财政资金使用绩效的相关数据收集、积累得还很不充分。财政部门虽然制定了一些财政支出绩效的评价办法，如国库集中支付制度和单一账户体系等，但在法律约束力等方面显得还比较弱。说找钱、花钱，官员们的劲头十足，谈绩效评估，则大多反映迟缓，无所作为。多数民众对政府资金的使用效果越来越关注，但由于专业性所限、信息不透明和缺乏传导媒介，普遍的问责和责任追究机制还没有建立起来。应该说，是集权化的政治结构和行政管理体制限制了公民的亲身参与和监督，不仅政府与民众之间难以就公共支出问题展开沟通协商，公民与人民代表之间针对公共服务问题的联系管道也并不密切和畅通。

建立我国的公共支出绩效评价的法律和制度体系，就是要对其范围、操作程序、实施主体、指标设置、评价结果应用等做出细致的、具有可操作性的规定，以指导政府财政更好地履行其职能。要成立专门的政府绩效评估组织机构，除了政府自我监督的审计部门的监督外，人民代表大会也要成立独立的专业审计机构；除了事后的审计监督，还要把监督范围扩大到预算的整个执行过程中去。总之，做正确的事——提供符合公民要求的公共服务，以正确的方式做事——以最低的税收成本向公民提供高质量的公共服务，是全体公民对政府公共支出的基本定位和要求。

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