《天则•转型建议》——建立县辖市，创新城镇治理模式
摘要
1 、过去三十多年，一些乡镇、甚至村已发展为事实上的城市，人口与资源高度聚集。本报告建议，这些地方可设立县辖市。
2 、以设立县辖市为切入点，可以渐进地重构市制，逐渐推动适合于城市化时代的政府体系的形成。
3 、可在这些最为基层的城市探索以自治为基础的治理体系，创新城镇治理模式。
一．两类被抑制的城市
过去三十多年中，中国有两个不同性质的城镇化过程同时展开：
第一种是行政性城市化过程，也即，政府通过法定程序新设建制市。这包括设立重庆这样的中央直辖市，县整体改制为县级建制市，以及数量相当多“地市合一”，形成一批地级市。到 2011 年，全国有 657 个建制市。
第二种，事实性城镇化过程，由此形成大量没有市建制的大镇。在一些地方，人口、资源、工商业高度聚集，已完全具有城市的质料，国家却没有给予其建制市的法律、政治地位，因而也就不是一个完整的城市。据统计， 2009 年，全国共有建制镇 19699 个，其中镇区人口在 10 万以上的，有 192 个。 6 万到 10 万之间的，更达到 388 个。 这其实已接近设立县级市的标准，但始终是镇的建制。
事实性城镇化的发展大约经历两个阶段，形成两大类型的事实性城镇：
第一种类型，七十年代末开始农村工业化过程形成的工商业强镇。
在西方，工商业一直在城市中展开，中国的城镇化在很大程度上是从乡村社会演化出来。中国农民具有发展工商业的头脑和动机，且中国没有城乡身份区隔制度，故明清时代的工商业，乃至现代工商业，主体是仍与农村保持紧密联系的农民，且经常涌现乡村地区，从而形成了大量的市镇，介于城乡之间，是工商业中心。
计划经济体制试图实现工业、农业在城乡之间的严格分离，小城镇经济形态遭到严重破坏，普遍衰落。但七十年代后期开始，农民再度进入工商业，工业再度从乡村兴起，推动乡村地区工业化、商贸化。小城镇经历一次复兴，从此出现“自发性城镇化”。
由此涌现出现了大量工商业强镇。中国计划经济时代的工业化由国家计划、在中型以上城市展开；过去三十多年来的再度工业化却在乡村展开，集中于工商业大镇、强镇。大量工业生产能力和与之相关的人口聚集于这类大镇。
第二种类型，九十年代中期以来大城市向外扩展形成的郊区市镇。
计划经济时代，中国的城乡严格分割。八十年代，大城市的工业外溢倒周边的乡村，推动了一些工商业强镇的形成。
房地产市场兴起之后，伴随着房价上涨，大城市人口开始外溢，出现“郊区化”现象：郊区出现了若干分散大城市人口的集中居住区。这就是郊区市镇。不过，这种郊区市镇通常是郊区的村、镇自行兴建的，属于所谓“小产权房”。
这些郊区市镇与城区中心有一定距离，因而房价较低；但又与中心城区保持较紧密的经济、文化、社会联系，并为居民提供较完善的生活条件。因而在过去十几年间，在大城市周边迅速扩张。
比如，在北京以东，形成了宋庄镇这样的特色文化市镇：艺术家自发入驻宋庄村，村委抓住机会，为艺术家提供便利，促成艺术产业在整个宋庄镇各村内聚集，如今已是一个人口规模超过 10 万的市镇。
由此往东，是河北三河市的燕郊镇，更是郊区市镇的典型：无力在京购买住房的中产阶级，集中到燕郊居住，形成了在河北生活、往返北京工作的特殊社会生态。据燕郊高新区公布的数据， 2011 年末，燕郊辖区总人口达 45 万人，其中，城镇常住人口 25 万人，另有流动人口 20 万人。
随着大城市人口向外分散、也即郊区化的内在趋势，可以预计，未来，大城市、甚至中等城市周边这类郊区市镇的数量，将持续增加。
以上两种事实性城镇，性质不同，但后文统称“大镇”。
二．大镇的最佳出路：改制县辖市
但过去三十多年来，大镇的正常发展始终面临严重的制度瓶颈：在建制上，它们始终是镇，被固定在县政府的治理框架中。由于这一制度约束，这些市镇无法完成制度上的城市化，导致其无法如城市那样治理，其社会经济升级发展也受到阻碍。对此，这些镇的政府、民众有深切感受，学界也有大量研究，比如关于温州苍南县龙港镇，多次试图突围而不果。
那么，如何让这些大镇健康发展？本报告认为，最可行、也最健全的方案是，大镇改制为建制市，而仍由县政府管理，故称为“县辖市”。
2014 年 7 月，国家发改委等 11 部委印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，提及新型城镇化综合试点的五项任务，其中第四项是：“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口 10 万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”。
这一条是唯一与设市相关的任务。据此，各地上报数十个镇进行综合试点，不过，年底确定的 62 个新型城镇化试点中，只有浙江省苍南县龙港镇和吉林省安图县二道白河镇两个镇列入首批镇改市试点名单，数量颇少，令人遗憾。但至少已迈出突破性一步：有可能在县以下设建制市。
必须如此。关于镇改市，还有其他方案。若加以对比，可以发现，镇改制为县辖市最为可行，也最佳。
在目前的建制市中，行政级别最低的是县级市。从八十年代开始到 1997 年，全国共设立县级市 360 个左右。这成为设市的一个主要通道。 1997 年，国家暂停县改市进程，基层城市化的主要方式是县改区：县整体纳入地级市或直辖市、副省级市的城区，相应地，乡、镇纷纷改为街道办事处。
不过，从理论上看，这两种两种做法都不甚合理：忽略了县域社会形态与市域在性质上的区别。
已实行两千多年的省 - 县 - 乡镇各级政府管辖的区域均为广域行政区，主要从政治和司法两方面管理广泛而分散的基层社会和人口，政府功能主要是征税与维持治安，其它功能很少。这种政府，我们可称之为“政治司法控制型政府”，旨在确保国家对地方和民众的政治统治。
与此不同，市是点状行政区，在狭小区域内聚集大量人口，工商业高度发达，资源快速流动，频繁交易。城市政府为拥挤的城市区提供公共服务，管理流动性较高的人口，协调快速变动的工商业活动。市政府的职能必然大不同于省、县政府，我们称之为“经济社会组织型政府”。
但县整体改市和县改区，显然忽略了这一重大区别，因此，县级市始终不是名符相实的城市，就其政府而言，其实仍然是县政府。县改区的问题与此类似：这个区显然不同于城区，人口和资源的集中度很低。就此而言，当初停止设立县级市的决策是正确的，后来县改区的政策是不恰当的。
那么，大镇如何改市、设市？本报告认为，设立县辖市（或者镇级市），最为可行，也最为合乎社会治理之理。
县改市、区的问题在于，把人口和资源高度分散的大块农村区域划入城区；镇改市的优点恰恰在于，瞄准真正的既成城市区域，瞄准那些人口与资源已经高度集中、从而确实已呈现城市型经济、人口、社会形态的镇区，通过制度变革，让其按照真正的城市运作。
关于大镇的出路，还有另一种设想：在原县域中切块、分离，成立一个独立的县级市。但这样一来，镇所在的县将丧失主要财源，它不会支持改革。且抽空县的财源，也不利于城乡一体化。相比之下，设立县辖市的方案更优：可以有效地化解县对镇改市的抵触情绪，且给县政府保留充足财源，用于城乡一体化。
目前，国家已启动一南一北两个镇的镇改市综合试点。我们建议：
第一，这两个镇明确设立县辖市，并责令其积极探索其与县之间的管理权限、财政资源的配置，探索与县政府不同的、适应城市的的社会治理新模式。
第二，在这两个镇综合试点初步展开后， 2016 年，尽快扩大试点范围：每省确定 2 到 5 个大镇展开试点，条件可有差别，可建立不同的社会治理模式，以便观察其效果。
第三，在这些试点基础上， 2017 年，修订相关法规，建立常态化的镇改市机制。也即，确定镇改为县辖市的标准，凡达到这个标准者，即可由该镇向地方政府和中央相关部门申请改制为市。
目前，很多人批评，中国的城市规模结构不合理：全国有近二百个大镇，其镇区人口规模超过 10 万人．如果在五年之内，这些镇陆续改设为县辖市，就可以极大地优化中国城市的规模结构。并在经济、政治、文化等方面产生深远影响。
三．县辖市：在城乡之间
过去三十多年间，中国城镇化总体上呈现为“大城市化”倾向：特大城市、大城市人口迅速增长，小城市人口增长缓慢。长此以往，中国城市人口规模结构有可能从正常的“金字塔”形转为畸形的“倒金字塔”。
这样的城市规模结构不利于“人的城镇化”。城镇化的含义是，农民户籍人口进入城镇。而大城市的进入成本甚高，是农民无从承担的。继续沿用大城市化模式，不利于人的城镇化。
必须发展小城镇。《新型城镇化规划（ 2014-2020 ）》提出，“努力实现 1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，为此，“全面放开建制镇和小城市落户限制”。大镇在这一点上最为要紧，因为这里本来就聚集了大量从事工商业活动的农村户籍人口：农民工。
但是，目前的建制镇，由于缺乏城市发展条件，公共服务能力低下，对农村户籍人口缺乏吸引力。要让中小城市吸纳更多人口，就不能不增加其公共服务供应能力。目前的镇建制不利于那些已工业化的大镇推进人的城市化，大镇改制为县辖市，按照城市运作，必定增加其对农业人口的吸引力。
县辖市也能沟通城乡，从而成为推动城乡一体发展的重要载体。
中国是一个大国，农业在中国将始终具有重要地位，即便其产值比重继续下降；乡村作为有别于城市的社会、文化生活样态，对于中国保持自身文明的多样和生命力，具有重要意义。简而言之，农业、农民、农村将在中国始终占有重要地位。但另一方面，人口的城镇化也是大势所趋。那么，如何平衡这两者？换言之，如何在城镇化过程中保留乡村？
设立县辖市是最好的选择：县辖市不再是公共品匮乏的镇，而是城市，拥有城市的各种便利。但它们毕竟贴近乡村。可以设想，未来可能有一定数量的人口，工作在乡村、农业部门，但居住于县辖市。县辖市可以成为农业现代化的节点。在县辖市，城市和乡村可融为一体。
同样重要的是，县辖市有助于中国传统文化的传承。《新型城镇化规划（ 2014-2020 ）》提出城镇化的指导思想：“文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。”
但很显然，在大城市，这种文化特色很难体现出来。只有在贴近乡村的县辖市，才最容易体现出来。设立大量县辖市，将大量人口聚集于小城镇，可避免大城市造成的文化洪灾淹没中国文化，从而令中国文化在现代化过程中实现新生转进，而不是完全丧失自主性。处在全球化过程中的大城市、超大城市注定了难有文化特色，这一点，现在已经完全表现出来。乡村的衰败也不可避免。那么，唯一能够维系中国文化之本的载体就是小城镇。
总之，要想“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，要让中国文化传承下去，就需要发展小城镇，而县辖市是重中之重。
四．县辖市：撬动市制重构
设立县辖市，有助于启动市制重构，进而重构政府架构。
中国目前已有半数人口居住在城镇，城镇化率还将进一步提高：按照《新型城镇化规划》，到 2020 年，常住人口城镇化率达到 60% 左右，户籍人口城镇化率达到 45% 左右。
这是中国历史上一次革命性变化：此前，多数人口居住在乡村；此后，多数人口居住在城镇。为此，不能不高度重视城市建制。需要展开一轮地方行政制度大改革，其核心是构建合理的市制。
传统郡县 - 省县制是从政治和法律上统治广域行政区内民众的体制。宋代以后，市镇发展，但基本政府架构没有调整。这一调整发生在清末、民国时代，国家于省之外设市，大镇也设市；且各级建制市的社会治理模式不同于省、县、乡镇，更多地强调自治。
计划经济导致市制退化，尤其是管理者观念退化。这一点，清楚表现在地市合一、县域整体改市的制度变革过程中。中国需要城镇化，但决策者没有注意到治理广域行政区的政治控制型政府，与管理点状行政区的经济社会组织型政府之间的区别。结果，目前的地、县两级市都很难说是严格意义上的城市，既无法有效地治理城区、又忽略或者扭曲乡村治理。
今天，必须认识到市的重要性，在省县制中恰当安顿市，给市的工商业活动和优良治理创造有利制度框架。
建立良好市制的关键，在于两种类型政府之分流：一类是管理广域行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；另一类是管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。
在县以下设立县辖市，可自下而上地推动这一变革。
县以下设立若干县辖市，县内人口、资源、经济活动多集中于此。县城所在的镇，通常都是强镇，按照设镇为市的改革方案，也完全可以改制为县辖市。
县辖市管理地理上相对集中而密度较高的人口与经济社会活动，其政府围绕市民日常生活生产和分配公共品，尤其是市场秩序的管制职能将集中于县辖市政府。
由此，县政府的职能大幅度缩减。在传统社会中，县政府的职能是简单的，主要就是政治上统治，并执行法律。晚近几十年来，县政府承担了经济发展功能。随着县辖市设立，这一职能将转移到县辖市，县政府恢复其简单的传统功能。
由此，基层将逐渐实现两类行政区和两类政府的分流：首先，有几个县辖市，集中本县主要人口、资源、经济、社会、文化活动。当然，仍存在乡和镇，但在经济、社会等角度看，已不甚重要。县辖市政府是县域内经济社会资源的主要组织者，县内主要公共品之供应者。
在它之上的县政府，仍保持两千年来的传统功能：政治统治和法律执行。
到这个阶段，就可合并县，减少县的数量，扩大县的规模。
由此，省直管县改革才能成功。为什么出现地区行署、地级市这样一个宪法中并没有出现的政府层级？因为县的数量太多，省政府无法直接管理一百个县。县政府职能缩小到政治、法律控制之后，县的数量就可以减少，省就可以直接管理县，中间层次就没有必要了。
地级市不再管县，地级市成为单纯的城市。这时，把它们叫做地级市就不合理了，应称之为“省辖市”。它不再是管理面状行政区的政府，而是省政府管辖之下一个管理点状行政区的政府。换言之，在省直管县之后出现的局面是：省政府同时下辖治理范围大幅度缩小的省辖市，数量减少而治理范围扩大了的县。
有些省辖市的人口与经济规模较大，由省管理，不利于其发展，也不符合中国的城镇化战略。这类城市应设立为直辖市。中国作为人口与经济大国，需要一批大都会：国际性大都会、全国性大都会，中国完全可以设立二十个直辖市，分布在全国的四方与腹地。而唯有直辖市机制，有利于大都会发育。多设中央直辖市，可适当缩小省的规模。省的规模太大，是元代以来地方行政制度最不合理之处。
经过上面的演进过程，将形成省 - 直辖市，县 - 省辖市、乡 - 镇 - 县辖市三级地方行政体系。相比于现有体系，它有以下好处：
第一，政府层级减少，介于省县之间的地区 - 地级市取消，形成“新省县制”。由于多设直辖市，省级单位数量增多，到五十个；每省管理范围缩小，又合并了县，每省管理县的数量缩小到 50 个左右。此制实类似于汉唐郡县制，可称为“新郡县制”。
第二，政府间权力配置是：两头强、中间弱，也即，强中央，弱地方（省、县），强基层（乡、镇、市）。在基层，乡、村逐渐淡化，人口、资源将集中于镇、市。通过镇、市自治，解决基层治理空虚问题，安定基层社会秩序。省、县将主要成为中央政府借以进行政治与法律控制的政府。
第三，政府间的横向结构将反应城市化现实，呈现出一明显特点：两种类型的政府分流，也即省、县与市分流。省、县政府集中于对地方的政治与法律控制。市则承担经济社会文化聚集与发展功能，按规模分三级：中央直辖市，省辖市（即现在的地级市，及若干成规模的县级市），县辖市。中央政府、省政府、县政府从法律与政治上分别对它们进行管理、控制。
五．在县辖市尝试自治的治理模式
设立县辖市，另有一个重要的政治效应：有助于基层自治性治理之发育。
“国民国家构建（ nation-state building ）”实有一体之两面：一面是强化政治与法律在全国范围内的统一执行，为此，不能不强化中央权威。另一面，又要给基层社会以足够的自主活动空间。对中国来说，尤其如此。中国是超大规模政治与文明共同体，有效治理的基础必定是基层自治，如此才能减少政府控制环节，控制政府治理的成本。
基层自治，是国家治理体系和能力现代化的基础。然而，基层自治的恰当单位是什么？略加观察就可发现：村庄太小，资源太少，且伴随着城市化，大量村庄将会解体。今天，人去村空，村一级的村民自治制度在很多地方已无法正常运转。伴随着城镇化进程持续，合适的自治单位一定在城镇，也就是镇与县辖市。
县辖市的规模和社会政治结构最有利于自治。因为，县辖市面积较小，人际关系较为紧密，精英群体相互之间较易识别，并容易就公共问题达成共识；在这里，公共品供应与税收之间的关系最为直接，因而，民众也有参与自治的较强意愿。因此，县辖市是现代自治制度的最佳载体，世界各国的基层自治单位都是县以下的市。
设立县辖市，可为探索自治的社会治理模式，创造条件。因此，我们建议，在设立县辖市时，应当责令新设市应当基于本地实际，探索以自治为中心的社会治理模式。
那么，县辖市如何自治？在现有制度条件约束下，我们提出如下简明可行的建议：
第一，改革人大。
目前，镇设有人民代表大会。县辖市可对此予以改革，扩大人大代表数量可以放宽，以容纳县辖市内社会各界精英。因县辖市联络便利，故年内可多次召开全会，审议市内要事。
人大通过竞争性选举程序，选举产生市政管理委员会，行使日常行政管理权。它相当于目前镇政府组成人员，而与现有的人大主席团合一。对人大负责，采用委员会制，行使权力，委员分任不同部门工作，轮流担任主席。
第二，建立市政协商会。
县辖市可积极探索协商民主新机制，建立具有一定决策权的协商民主机构。在县辖市，最便于开展协商民主，因为精英易于识别，且容易达成共识，故可建立市政协商议，吸纳重要商会负责人，教育、文化团体负责人，重要 NGO 负责人等社会各领域的领袖参加，就县辖市重要公共事务展开协商，做出具有一定程度约束力的决策。目前，政协最低只设在县一级，市政协商会接近政协，但享有一定决策权威。
第三，设立多个非职业法庭。
目前法院最低设于县，乡镇设立法庭。县辖市因人口集中，交易频繁，社会复杂，不能不设立法庭。应探索支持社会自治的司法体制，可尝试建立多个非职业法庭，至少可有多个商人法庭，也可有社会法庭等。前者解决商业领域中各种纠纷，后者解决一般纠纷。法官从市内贤达中遴选，而聘请法律专业人士担任法律助理（由县法院指派）。这类似于英美的“治安法庭”，比现有的调解更为正式。这些法庭可解决基层社会大多数纠纷，更可树立自治权威。
总之，设立县辖市是一个重大制度创新，对于重建基层社会治理具有重要意义。当利用这个机会，积极探索自治的可能形态、机制。为此，应赋予各个县辖市以建立自己治理模式的自主权，让基层县辖市多试验，多探索，这有利于整个国家寻找合适的现代治理模式。
天则所将会继续展开县辖市基于自治的社会治理模式之研究。
关于大镇设立县辖市的相近论证，可参考天则所研究报告：《小城镇，县辖市》（ http://www.unirule.org.cn/index.php?c=article&id=3244 ）。
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[1] 据《中国城市建设统计年鉴（ 2011 年）》（中华人民共和国住房和城乡建设部编，中国计划出版社， 2012 年）。
[2] 据《中国建制镇统计资料 2010 》（国家统计局农村司编，中国统计出版社， 2010 ）。
文章版权归原作者所有。
