摘要

本研究报告对中国行业协会、商会的现状、问题与成因、改革原则和进一步改革的政策建议进行了论述。研究显示，由于当前行业协会和商会的主体是来自于政府的设立或者政府部门的改制。在“行政本位”、“政社不分”的体制环境下，多数行业协会和商会长期依附于政府而缺乏充分的独立性和足够的自主治理能力。另一方面，关于行业协会和商会的法律长期缺位，致使其在国家治理中在与政府关系方面不享有独立和平等的法律主体地位，其职能与作用得不到法律的保障 , 导致其难以行使其维护成员企业和商界权益的制度功能。

鉴于上述问题，本报告建议推行如下改革：

首先，应该改善关于行业协会与商会的法律与政策支持环境，其措施包括：一是加快行业协会与商会立法；二是政府与行业协会、商会共建合作伙伴关系；三是改善涉及行业协会与商会的政府委托与政府采购；四是建立行业协会与商会从业人员职称体系；五是完善行业协会与商会的外部监督机制。

其次，应该促进现有行业协会与商会的转制。其措施包括：一是促进行业协会与商会完善其内部治理机制；二是加快体制内生成型行业协会或商会的改制；三是对一些难以转型的体制内生成型行业协会与商会以及个私协会实行限期退出。

再次，应该注重培育和扶助新兴的行业协会与商会。其措施包括：一是在协会组织发展方面加快引入“一业多会”；二是降低行业协会与商会登记的门槛；三是简化自下而上设立跨区域行业协会与商会的程序；四是依据属地和多行业原则设立新的法定与非法定商会。

Problems and Reform of Business Associations and Chambers of Commerce in China

Xingyuan     Chen Youhong    Zhao Xu

Executive Summary

This policy paper first analyzes the situation and problems of the development of business associations and chambers of commerce inChina, and then recommends some principles for their reform and some necessary reform measures to be taken by the government.

Most of the existing business associations and chambers of commerce were  established by the government, or were formerly some government departments which were later converted to social groups as such during administrative reforms inChina. Business associations and chambers of commerce have been underdeveloped because of the dominance of the government over social groups as such and no separation of their management from government administration or intervention. Most of industry associations and chambers of commerce have been dependent on government and lack of ability of self governance. There has been no law but only an administrative regulation governing business associations and chambers of commerce. This has led to a situation in which they are not able to enjoy an independent and equal legal status in their relationship to the government and they lack legal protection to ensure the exercise of their functions and roles as required in a market economy. Consequently, it is difficult for them to represent or protect the interests of their members or the industry/industries as a whole.

It is suggested that following steps of reform of business associations and chambers of commerce be taken:

First of all, one should improve the legal and policy environment for the development of business associations and chambers of commerce. Reform measures include: 1. The government should speed up the legislation of business associations and chambers of commerce; 2. A partnership between the government and business associations/ chambers of commerce can be built up; 3. The government should improve the procedures for its contract with or its procurement from business associations and chambers of commerce; 4. Professional titles for employees of business associations and chambers of commerce can be established and embedded into the overall system of professional or technical titles in China; 5. External supervision mechanisms of business associations and chambers of commerce are to be improved.

Secondly, one should promote the transformation of the existing business associations and chambers of commerce. Reform measures include: 1. Business associations and chambers of commerce are encouraged to improve the internal governance mechanisms; 2. The government should speed up the transformation of  the business associations or chambers of commerce that were established by the government or were formerly some government departments which were later converted to social groups as such during administrative reforms in China; 3. A part of the above mentioned business associations and chambers of commerce are not able to get transformed in real terms within a limited period of time and have to be closed down.

Thirdly, one should promote the establishment of new business associations and chambers of commerce. Reform measures include: 1. One should speed up the implementation of the new policy of “one industry, more associations or chambers”; 2. The registration of new business associations and chambers of commerce and other procedures for their establishment have to be eased and streamlined; 3. The establishment from bottom-up of new cross-regional or national business associations and chambers of commerce has to be simplified; 4. In each jurisdiction, a new statutory chamber of commerce representing many or all industries can be established, while further non-statutory chambers of commerce can also be established as well.

引言

行业协会 (business assotiations) 与商会 (chambers, chamber of commerce) 都是工商业界中企业之间的成员互益性联合组织，强调其以维护组织成员利益和代表所在工商业领域的总体利益为首要职能。两者在理论上的主要差别在于：行业协会一般着眼于特定行业的维度；商会则聚焦于综合性工商业维度。但这两类组织的冠名和实际性质在我国现实情况中要复杂得多，行业协会一般可能涉及若干相关的细分行业，但也有冠名为协会，实质应为综合性商会的组织。同时，我国商会则大多属于行业性商会，即只涉及某个特定行业或者若干相关的细分行业，因此行业性商会仍然是行业协会性质。

改革开放以来，我国的行业协会与商会随着市场的发育与政府职能的转变而得到了较大的发展，在成员服务，行业管理，行业自律，承接政府委托与政府转移职能等方面逐渐发挥重要的作用。但是，我国的行业协会与商会发展仍然存在众多问题：首先，我国还没有在法律位阶上保障和调节社会组织的规范文件，一直只以民政部《社会团体登记管理条例》这一行政法规代行作用，致使社会组织在现有体制中处于法律地位不明晰的状态；其次，无论是行业协会还是商会，多数是自上而下由政府设立或者由政府部门改制而来，相当的组织在相当程度上仍然以“二政府”形式存在和发挥作用；最后，因前述原因，我国的行业协会及商会自主性和独立性差，难以与政府处在平等合作的地位，难以在事关工商业界或者行业整体利益、以及行业或者成员企业发展的核心问题上代表和维护工商业界、行业或者成员企业的利益。综上所述，问题的成因无疑与我国长期存在的抑制社会组织发展的政策与体制环境有关。

我国存在着两种行业协会与商会的生成机制：其一为体制内生成机制，它是指行业协会或商会是自上而下设立，或者由政府部门改制而来；其二为体制外生成机制，它是指行业协会与商会是由企业自下而上自组织设立 。对于私人部门而言，前者为外生型行业协会与商会，后者却是内生型行业协会与商会。在改革开放之初，我国的行业协会与商会的生产基本上依循体制内生成机制，由政府自上而下组建产生，或者随着政府体制改革过程转制而来。如此产生的组织，官办色彩强烈，独立地位缺失，政府干预严重。。随着我国经济的市场化，民营企业日益需要拥有自己的行业或者商务代表组织，由此催生了很多体制外企业自行组织的、内生型行业协会与商会。比如温州灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等，都是由行业内企业自发自愿组建的非正式组织。其中温州烟具商会成立于 1991 年。后来根据国家经贸委于 1997 年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，上述四家协会都被温州市政府列入该市的试点协会（共 7 家），从而得到政府的正式承认。

随着我国市场化的深入开展，政府日益意识到行业协会与商会的重要作用和独立发挥职能的重要性。但这既需要体制内生成的行业协会与商会改制脱钩，也需要更多体制外生成的、自下而上自组织的行业协会与商会的出现。但是，在体制刚性状态下，这一转型过程将是漫长的。 2013 年党的十八届三中全会提出了“政社分开”的制度要求，国务院于同年提出 2015 年落实这一决定，同时还决定引入“一业多会”打破“一业一会”的垄断，并不再要求新的行业协会与商会的注册登记有“业务主管单位”。 2014 年十八届四中全会决定要求加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展，支持行业协会与商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。

除了行业协会和商会组织，近年来，在国际国内的经济类联合性组织中涌现了一些新型组织，在中关村和深圳，目前产业联盟（ Business Alliance ）或“产业技术联盟”发展势头较好。产业联盟属于沿着产业链建立的企业间互益性联合组织。从其定义而言，它们涉及到多个相关产业。我们把它作为类似于行业协会和商会的社会组织，纳入行业协会和商会的分析，并在一些必要之处对之稍作具体分析。

除此之外，我国还存在按照国家行政体系关系隶属组建的个体劳动者协会和私营企业协会（简称“个私协会”），表面上属于类似德国工商会（ IHK ）的商会组织，但实际上是政府工商部门的一个下设部门，缺乏独立性。我们基本上将其作为政府下设部门来处理，不作为行业协会或者商会，在行文中总体上不予涉猎，只在个别必要之处才专门加以说明。

本报告将按照上述行业协会与商会的分析口径和分析范围，扼要分析我国行业协会与商会的发展状况与问题，结合有关我国行业协会与商会发展与改革的政策动向，以及我国部分地区的行业协会与商会改革试点经验和国际经验，提出有关改革与发展我国行业协会与商会的思路与建议。

一 . 中国行业协会与商会的发展状况

目前我国主要存在四类行业协会与商会（部分重复归类，并包含产业技术联盟这种类似性的社会组织）：一是全国工商联系统的商会，具体类别包括行业商会（同业公会、行业协会）、乡镇商会、街道商会、园区商会、市场商会、楼宇商会、异地商会、村商会等等，其中多数已经在民政部门注册登记；二是民政部门登记注册的协会、商会、产业技术联盟，无论它们是否属于工商联系统；三是在一些特定部门备案的商会、行业协会以及产业联盟；四是没有注册登记或备案、不被政府部门正式承认的行业协会与商会。此外，工商行政管理局管理下的个私协会，正如上文所述，其本质上属于工商部门的下设部门，因此不计入其列 。当然，我国还存在一些外国或者国际的行业协会或者商会，或其分支机构，无论它们是否在国内注册登记。

由于我国“行政本位”的体制刚性的强大力量，在改革开放后，即使到现在，行业协会与商会组织的生成模式仍然不是以市场自发为主，而是由政府推动和政府机构重组为主 ，特别是行业类商协会中多数由政府推动或者转制成立，由市场自发产生的大约占 30% 左右。

根据国家民政系统的统计，截至 2013 年 12 月底，全国依法登记的行业协会与商会近 7 万个，其中全国性行业协会与商会 800 余个 。

根据全国工商联的统计， 2014 年各级工商联共有商会 34,456 个（其中行业商会占 30.6% ；乡镇商会占 40.5% ；街道商会占 9.4% ；异地商会占 12.3% ；市场商会占 1.1% ；园区商会占 0.9% ；楼宇商会占 0.07% ；村商会 0.6% ；其他商会 4.1% ） 。

工商联系统直属的商会，其官办色彩较强，组织行为类似于党派团体。近年来，政府要求工商联系统所属的商会在民政部门完成社团组织注册，这有助于促进这些商会运作的规范化。随着经济的发展，当前我国各地越来越多出现异地商会，如北京市的浙江商会，广东商会，福建商会等，异地商会因经济需求而产生，多数市场化程度较高。而且，这些商会即使一部分仍然挂靠在工商联系统，但一般都在其所在地区的民政部门注册。

此外，少数科技较为发达的地区还产生了不少产业联盟，尤其是北京和深圳市集中了一大批产业联盟。比如，北京中关村示范区目前除了在市级民政部门登记的 22 家产业联盟外，实际上还有多家非正式登记的产业联盟组织，其中： 28 家在中关村管委会备案， 6 家正在备案， 58 家未备案，总计共 114 家产业联盟，其中，较为活跃的中关村产业联盟目前有 76 家。

二 . 我国行业协会与商会存在的问题与成因

（一）主要问题

虽然我国行业协会与商会在近年来有了较大的发展，但在其治理与运行中还存在众多的问题，主要体现在以下环节：

1. 设立运作

由于行业协会与商会组织的生成模式的主体仍然是由政府推动和政府机构重组为主，新生成的协会商会组织能够自下而上顺应市场需求产生对于其在经济活动和社会治理未来的发展中真正发挥作用至关重要。为此，政府提出要打破“一业一会”和不再要求新设立协会商会有“业务主管单位”，但是，由于对于协会和商会的设立仍然适用审批制，自下而上方式设立行业协会遭遇行政审批的瓶颈。当前，异地商会发起有强烈动力，但是因缺乏对全国性或者跨行政区的行业协会与商会注册登记的具体标准和程序，民营企业很难通过自下而上的方式来设立这类行业协会或商会。

大量现有行业协会与商会仍然有业务主管单位，政府的行政干预与社会组织在市场经济中自主治理不相一致。为此，十八届三中全会决定提出了 “激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”，国务院办公厅 2013 年发布的规定，要求在 2015 年基本完成与行政机构的脱钩。从一些省市的改革试点来看，只能做到形式上的脱钩，难以实现真正的脱钩。而尚未实现与政府脱钩的许多行业协会或者商会的行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务、工商税务检查、官员或者离休官员派任要职等等，都与政府行为关系紧密。

2. 职能作用

目前协会和商会在涉及经济治理方面的功能较少，例如制定技术标准、进行产品认证、行业自律与准入、参与国际标准制定、解决国际诉讼、参与政府决策等。现有行业协会和商会在代表和维护成员企业利益的基本服务和增值服务相对较弱，满足成员服务需求的能力有限，主要的职能作用还集中于初级的互益服务层次，同时，对成员企业提供的服务一般化，往往随大流、没有特色，缺乏针对性、及时性、系统性、持续性和前瞻性。很多企业参加了多个行业协会与商会组织，所得到的基本服务往往雷同，导致一些会员企业对过多的活动邀请存有抵制心理。此外，部分行业协会与商会组织甚至利用与政府关系的这种特殊地位，向成员企业收取各种不当费用，比如（评比费等等），这些都影响到组织的绩效。

3. 内部治理

目前行业协会与商会组织虽然在形式上一般具备民主选举、民主决策、民主管理与民主监督机制，但是其中多数还难以像阿拉善生态协会那样真正落实这“四大民主”，多少存在“内部人控制”问题。社会组织的职能和作用的发挥主要取决于会长的个人动员能力和会长及其管理班子的管理能力。随着很多行业协会与商会的会长人选发生变化，秘书长人选也往往跟着新任会长的个人喜好而发生变化，这也与缺乏民主治理的文化与制度有关。再次，部分行业协会与商会的运行与资金来源依赖于一家有实力的企业，虽然没有缺乏资金、办公场所与工作人员配备之虞，但是行业协会与商会容易失去独立性和代表性，难以代表其他成员的利益。以上这些因素都降低成员企业参与的积极性和组织职能作用的发挥。

4. 诚信自律

总体上，除了少数对信用、专利、无形资产等要素有特殊依赖性的社会组织外，协会和商会所应发挥的行业自律职能并不充分。目前我国的行业协会与商会在行业自律上的约束是一种弱约束，尚未建立行业协会与商会及其从业人员的诚信体系，这种诚信体系本来有利于强化行业自律。协会和商会组织采取的是提倡会员企业自律自约，但对于会员企业的不自律行为缺乏透明、有效的惩罚措施。此外，部分行业协会与商会中的个别成员对组织治理的控制较大，影响其行业自律与面向公共利益的运作。一些行业协会与商会甚至有意或者无意采取与国家法律相抵触的反竞争的操作，这些行为不仅影响企业的创新和行业竞争力，而且危害协会和商会组织的正能量与公信力。

5. 政府资源

目前行业协会与商会能够获得政府采购公共服务的资金和内容还有限，还只是定位于“补充性公共服务”的购买试验。未注册的行业协会与商会尚无缘成为政府采购公共服务的对象。同时，行业协会与商会在能力建设和独立性、公信力上还总体上较为薄弱，在接受政府委托和采购服务方面处于被动地位。此外，由于在行政和事业单位之间存在人员和组织上的紧密相关性，大多数政府公共服务仍然委托政府所属事业单位承担。部分地区公共服务购买仍未被纳入政府采购相应财政制度中，影响政府采购的推行。

（二）问题成因

上述问题的成因错综复杂，在很大程度上与我国仍然处于从计划经济朝着市场经济转型的过程中，政府也正在从管治向治理转型，从全能政府向服务型政府和有限政府转型。但是这一转型过程还远远没有完成，其特点仍然是，政社不分、行政本位、权大于法，在社会治理中严格限制社团发育，抑制社会力量的自组织和自主治理。

1. 行政本位问题

在经济领域中的行业管理与服务事务中，政府仍然处于行政管控地位，政府的经济管理职能与行业协会与商会的相关职能界限模糊，在行业协会与商会组织的管理体制和运行机制中，政府交办事务、政府委托事务和社会组织本身事务主次不分。当前，无论在政策层面还是实际层面，都未能区分以下核心问题：即对于行业协会与商会，在哪些事务方面本应实行行业管理、承担公共职能，在哪些事务方面则本应属于政府事务，但可以委托经济类社会组织履行。在这种情况下，现有改革中转移的一些行业管理与服务职能在很大程度上仍属于准行政行为，转移和不转移没有本质的区别，反而导致行业协会与商会发展的空间受到制约，难以充分发挥其作用。

根据十八届三中全会决定“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”的规定要求，迄今为止，在自上而下设立的行业协会与商会的“去行政化”过程中，成效并不明显。体制惯性使“去行政化”的努力被既得利益的策略性行为所抵消。例如，国务院强力推进的在审批等领域的改革，却使得诸如鉴定、评估、检验、检测、认证等关乎工商业界根本利益的审批权下放给政府所属的事业单位和政府所主管的社团组织，或者交给一些拥有特殊利益关系的“红顶中介”组织 。这些利益共同体蚕食简政放权的改革红利，靠垄断获得巨大利益。

2. 立法滞后问题

由于立法滞后，长期以来，我国有关行业协会与商会的法律缺位，导致无以从专门法或者一般法角度规范协会与商会的设立、治理与运行，保障其独立性与功能的发挥。由于法律缺位，目前只依据国务院《社会团体登记管理条例》条例来规范行业协会与商会的登记与管理，这一条例因法律位阶较低、权威性不够，影响了行业协会与商会的法律地位，使得行业协会与商会组织在经济活动和社会治理中难以与政府有效沟通以及对政府决策的必要参与，难以在相关经济事务中在参与政策的设定和对社会资源的合理配置，难以通过参与听证会，社会媒体等途径，促使政府制定或完善经济类社团组织所关切的公共政策。

3. 法律主体地位问题

行业协会与商会在国家治理中不享有独立和平等的法律主体地位，没有立法对行业协会和商会的职能与作用提供法律保障，使其难以发挥在市场经济中应有的职能与作用。更为严重的后果是，在“行政本位”的体制下，由于法律的长期缺位，那些依赖行政权威和行政资源的行业协会与商会总体上难以代表工商业界利益、行使其维护成员企业和商界权益的制度功能，无法在经济格局中发挥应有的防护作用。防护作用的缺失致使我国经济运行体制中工商业者被公权力侵权的情况极其严重：使得企业每年的涉公非税收各类支出占到营业额的 5-10% ，使得税、费、罚占了小微企业近一半成本 ；使得作为政府和法律代表的基层行政执法人员，可以通过行政程序的前置审批环节直接决定企业和经营者的生存发展；可以使得企业数十万、数百万、数千万、数亿财产不受法律监控和约束地被灭失，甚至发生官夺民产的严重恶政 。这一现象，从侧面上也看到我国的行业协会与商会本身的地位薄弱，它们在维护成员企业和行业利益方面的功能基本上未能发挥。

当前，行业协会与商会很难真正以独立和平的法律主体地位在国家治理中对经济和社会政策发出声音，从而难以在正式制度层面维护成员企业或者相关工商业的利益，而只能通过走关系（一种非制度化的游说）或者一边察言观色一边反映问题（仍然需要动用非制度化的游说）。这就导致很多行业协会与商会的作用力和影响力不够，进而影响成员企业对参与行业协会与商会的积极性，也使得其资金来源不足，尤其是会员费和捐助资金不足。这又使得其内部工作人员的工作班子待遇较低，缺乏工作积极性。由此形成一种恶性循环。

三 . 改革行业协会与商会的原则

鉴于中国行业协会与商会在发挥其职能与作用方面存在上述问题，有必要推行进一步的改革，促进行业协会与商会更好发挥其职能和作用。相应的改革原则包括：

一是法治原则：即要把行业协会与商会的设立、运行与发展纳入到立法当中，依法促进和保障经济类社会组织的发展。在行业协会和商会的设立与运行方面，应以立法为先导，从立法层面确立根据市场发展划分行业的原则。

二是“一业多会”原则：无论是新旧行业，均可以根据国家的现有政策，加快打破“一业一会”局面。有关行业的兴亡、分化和整合，行业协会遵循每个新兴行业、细分行业、加总行业、整体归并行业或者切分归并行业实行“一业多会”原则，打破现有行业协会的垄断局面。甚至一种单一产品的生产与销售也可以视为行业。这一原则同样适用于产业联盟和商会，也允许在同一地区和同一领域存在多个产业联盟和商会。

三是多元竞争原则：无论是行业协会、商会，还是产业联盟这种类似社会组织，均应引入多元竞争。其中行业协会和商会可分单个、多个或者所有行业引入竞争，而产业联盟可以遵循一个产业链发展多个联盟的多元主义原则，既可以以公司集团或者协会等形式注册为法人实体，也可以选择作为松散的联盟运作，继续只在某个业务指导单位备案。

四是行业自治原则：行业内企业通过自组织的方式对行业组织实行自主治理。如果行业协会单纯按照大陆法系国家的经验，实行“一业一会”，虽然可以保证建立具有广泛代表性的行业自治机制，但这种社团主义的做法限制了企业在这种“行业自治”中的自主性，而且在政府体制改革不到位的情况下很容易回到政府控制行业、行业协会难以自主治理的老路。应通过立法确定政府与行业协会的职能边界，严格落实行业自治原则。

五是自主性原则 : 行业协会与商会应该均有高度的自主性和独立性。由于实行“一业多会”，让若干不同的行业协会与商会相互竞争，各自从自身组织的角度在社会层面去“代表”本行业和成员企业的利益。

六是规范治理原则：建立规范的内部治理机制，健全行业协会与商会的决策机制。要防止成员企业中一个行业的大企业的内部控制，使理事会或者成员企业大会是最高决策单位。加强行业协会与商会的专业化管理，要加强秘书处、尤其是秘书长的专业化管理，保持秘书处尤其是秘书长职务的稳定性。去行政化，通过与政府机构脱钩，减少政府干预，强化行业协会与商会的自主治理。

七是信息公开原则：行业协会与商会对内对外均保持信息公开，提高公信力，是行业协会与商会扩大其覆盖面、增强其代表性的基础。对内信息公开，为防范和纠正内部人控制问题（包括会长控制，或者秘书班子控制）提供信息基础。对外信息公开，既为行业协会与商会获得和保持公信提供了重要信息基础，也是其享受免税待遇或者财政补贴、作为公民社会组织应承担的义务。

八是改革联动原则：行业协会与商会的改革，需要与政府职能转型相配套，否则难以成功。

九是政府与行业协会和商会的合作伙伴原则 : 在现代社会，政府的公共服务职能需要社会组织的参与来化解政府供给和公民个别化需求落差所产生的公共服务失灵问题，政府改革所释放出的公共职能需要社会和商会或行业组织等社会组织来承接。因此，现代社会政府与行业协会、商会的关系不能简单理解为对立关系，而首先是平等主体之间的合作关系，政府与行业协会、商会的合作是建构新型政府与社会关系的基石，也是社会稳定的基础。如果不能在合作伙伴框架内解决对于一些有关公共政策或者政府侵权行为的分歧，那么行业协会与商会仍然可以采取组织诉讼或者提请立法部门组织听证等合法途径维护工商业界或者成员企业的利益。

四 . 有关进一步改革我国行业协会与商会的一些建议

基于上述进一步改革我国行业协会与商会的原则，我们在此提出一些进一步改革我国行业协会与商会的建议。这里必须明确，行业协会与商会的改革与发展有待于真正落实政府职能的转型，包括行政与事业单位的改革。

（一）改善行业协会与商会的法律与政策支持环境

1. 加快行业协会与商会立法

一是应加快行业协会与商会立法，以法律高度保障其职能与作用的发挥。我国缺乏关于行业协会与商会的全国性法律，各地依据民政部的《社会团体登记管理条例》等行政法规管理行业协会与商会，致使行业协会与商会的发展严重依赖政策导向。十八届三中全会与四中全会决定对行业协会与商会的发展提出了明确的方向，从这一动向看来，由全国人大对行业协会与商会进行立法的时机也已经成熟。

二是需要在立法时明确引入行业协会与商会的“一业多会”的竞争体制和取消业务主管单位。这是因为我国的政策多变，立法规定能保障改革和发展的方向。

三是新的法律应简化对行业协会与商会的注册登记或备案程序。行业协会与商会的新设，总体上可遵循备案制和核准制相结合的原则进行。根据经济类社会组织的成熟程度来区别对待：在未成熟时，可以参照广东省一些城市的经验，运行前先备案；条件成熟时，再核准正式注册登记，获得法人资格。在具体操作过程中，仍然要尊重经济类社会组织的自身意愿。比如一些产业技术联盟为了以合法方式降低税负或者保持成员之间合作上的灵活性而不愿意注册为法人实体的联盟，而只愿意备案。对于这些产业技术联盟，不能简单统一要求其注册为法人实体。

2. 政府与行业协会、商会共建合作伙伴关系

政府与行业协会及商会应共建合作伙伴关系，制订和执行伙伴关系合作标准，实现社会组织管理机构的社会化和扁平化。可参考“英国模式”，英国政府和社会组织签订相互权利义务和达成合作伙伴关系的协议（ compact ） ，组建一个自主治理的社会组织管理部门，建立行业协会与商会的公共评价和评估机制，成立一个由政府、社会中介机构和社会组织代表组成的独立管理机构，形成在相互信任、相互监督和公开透明基础上的合作伙伴关系和合作公益机制，来共同制定社会组织发展的公共政策，并共同负责社会组织的登记、组织认证等工作。这些公共政策包括：社会组织自身管理体制改革的总体思路、战略和实施步骤；社会组织管理体制改革的法规、规章和政策；政府职能向社会组织转移的内容范围和方式；行业协会与商会的规范化方案，包括筹备、成立与运行的方案等。

当政府政策与行业协会、商会的利益发生严重对峙时，行业协会与商会首先在合作伙伴关系框架内通过协商解决问题。如果解决不了问题，那么行业协会与商会可以直接通过对抗性维权的方式维护工商业利益，其前提是法律已经确立了其独立的、与政府平等的法律地位。

3. 改善涉及行业协会与商会的政府委托与政府采购

应规范和完善政府委托与政府购买服务。目前年度性的临时性购买使得行业协会与商会难以稳定其收入预期，从而难以根据预期收入在较长时间内调配其人力、物力和财力。这是是制约行业协会与商会发展的瓶颈之一。因此，第一，各地政府可制定和执行一个中期政府采购计划，与年度采购实施计划相结合。可以以三至五年为期（相当于建立一个中期预算），与特定行业协会与商会订立中期政府购买服务合同，这样可以为行业协会与商会提供稳定的收入预期，有利于这些行业协会与商会的发展。第二，国家财税管理部门需要明确行业协会与商会为其接受政府委托工作所享有的税收减免政策，解决它们目前在这方面存在的不当税收问题。第三，政府向行业协会与商会的购买服务应实行信息公开、绩效评价和监督检查。购买主体应按规定公开购买服务的相关信息，提高透明度，主动接受财政、监察、审计等部门的监督及社会监督。向行业协会与商会购买服务的绩效评价，可由主管行业协会与商会的部门会同财政部门引入第三方评价机构实施。购买主体应建立健全内部和外部监督管理制度，财政、监察、审计等部门应加强对购买服务的监督，对违法违规行为，按规定予以处罚、处分或移交司法机关处理。

4. 建立行业协会与商会从业人员职称体系

可由政府人事部门和民政部门联合建立行业协会与商会从业人员职称体系。这有助于社会组织的从业人员能够享受与其他行业同等的职称待遇，更好地增进劳动保护，提高从业人员的岗位拥有感，自豪感，对社会组织本身的忠诚度，提升从业人员的专业化和长期取向。

5. 完善行业协会与商会的外部监督机制

外部监督机制主要分为三类：业务主管或指导单位监督、登记管理机关监督和独立第三方监督。其中业务主管或指导单位监督随着我国社会组织体制改革的深入而日渐淡化。因此需要重点强调登记管理机关监督和独立第三方监督：

第一 , 登记管理机关监督。通过对章程的审查来保证行业协会与商会的运作过程中各种利益组织程度、区域代表性、行业代表性，也可以根据行业协会与商会的性质等对有关机构设置、领导集团构成等提出建议。通过年度检查、参与重大活动等手段来确保行业协会与商会按照章程办事。作为登记管理机关监督的一部分，民政部门对行业协会与商会的年审 , 可以采取委托独立的社会组织进行以合规性检查的形式进行。检查报告经民政部门审定之后 , 应该在制定网站上对外公布 , 接受社会各方的进一步监督审查。这里应该注意，专项合规性检查不是检查不合格，就一定取消行业协会与商会的注册登记。专项合规性检查更是一种对社会组织的服务，它为行业协会与商会诊断其存在的问题，提出改进意见，要求行业协会与商会在一定期限内做出改进。很多情况下，适用“善意忽略” (benign neglect) 原则 , 即对一些无意的、较轻的违规，采取善意劝告的方式，而不是轻易动用行政处罚手段。同时，还适用德国民法里非常重要的比例性 (propertionality) 原则：对社会组织的处罚，要适度，要与其违规行为的轻重程度相适应，不可过度处罚。

第二 , 独立第三方监督。充分发挥独立第三方的作用，使媒体、研究机构等拥有较高社会公信度的机构参与到对行业协会与商会的监督活动中来。运用独立第三方的社会地位，收集、整理、分析、发布有关行业协会与商会的活动的各方面信息，设计评估行业协会与商会的优劣好坏的评估指标体系，定期或定时对行业协会与商会进行评估，公开评估结果，以此监督行业协会与商会的活动，曝光行业协会与商会内部合法性不足的社会团体，促使其整改与完善，鼓励行业协会与商会内部合法性充足的社会团体扩大其影响，最大限度地开发各种社会资源，确保行业协会与商会越做越大，富有活力和生机。

（二）促进现有行业协会与商会的改革与发育

1. 促进行业协会与商会完善其内部治理机制

为促进行业协会与商会优化其内部治理机制，各级政府可通过政府采购形式对行业协会与商会工作人员提供内部自主治理培训。培训内容除了包括与行业协会与商会的专业运作和管理有关的内容之外，也需要包括“民主选举、民主决策、民主管理与民主监督”培训，尤其是《罗伯特议事规则》培训，要求行业协会与商会在落实其内部治理机制方面做到：

一是规范的组织章程。章程应当清晰地规定组织的宗旨，界定组织的职能边界。任何情况下，行业协会与商会都不应该违反其章程规定动作的宗旨，逾越其职能的边界。

二是科学合理的组织结构。作为决策机构的理事会、作为监督机构的监事会和作为执行机构的秘书处应当形成相互支持又相互制衡的关系

三是严格的议事规则和决策程序。这里可以学习阿拉善生态协会的做法，引入“民主选举、民主决策、民主管理与民主监督”，严格按照一套民主的议事规则（比如罗伯特议事规则）来议事和决策。

四是有效的内部监督机制。内部审计、监事会和信息公开制度都是很重要的内部监督机制。

五是形成以秘书长为中心的专业管理团队。需要建立机制稳定秘书处的班子，尤其稳定秘书长人选。这些机制包括：整个行业协会或商会需要严格按照章程来运行，由此有效制衡会长和秘书长各自的权力，要求其各行其职；秘书长的任期与会长任期错开，前者应较后者要长；秘书处工作人员要有较优厚的工资福利待遇，以提供其对行业协会与商会的拥有感和忠诚感。

六是加快建立行业协会与商会工作人员劳动用工制度，完善人员流动聘用、户籍管理、档案管理、职称评定、福利保障、权益保障等具体政策措施，创造留住人才的良好环境。

2. 加快体制内生成型行业协会或商会的改制

需要加快改革自上而下建立或由政府转制而来的体制内生成型行业协会或商会。其关键在于在行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务等方面限期脱离关系，由其自担责任。

3. 对一些难以转型的体制内生成型行业协会与商会以及个私协会实行限期退出

很多体制内生成型行业协会与商会虽然经过长期的改制，但是仍然对政府依赖性严重，难以与政府真正脱钩，不能发挥其作为行业协会或者商会所应发挥的作用。此外，现有个私协会更像是政府部门，难以实现真正的转型。对它们实行成功转型的希望太小，交易成本太大。

上述行业协会与商会可以通过限期退出。在过渡期，加速引入由民营企业自下而上自行组织的体制外生成型行业协会与商会，或者说私人部门内生型行业协会与商会。现有的个私协会则可以在短期内取消，鼓励个私企业自下而上组建新的个私协会及其联合会。

（三）促进行业协会与商会的新建

1. 在协会组织发展方面加快引入“一业多会”

需要加快打破“一业一会”，引入新的行业协会和商会，强化与现有行业协会和商会的竞争，通过竞争促进现有行业协会和商会改善其治理，提高其运作绩效。

一些民政部门或行业协会与商会的负责人对一个行业内存在过多的协会存在疑虑，甚至希望政府能够对每个行业的协会数量有所控制。但是，协会本身是成员自身的自主治理的组织，关键在于其是否面向成员的需要，是否严格根据章程要求实行有效的自主治理。而外部机构或者人员很难确定一个协会存在多少数量的协会是合理的，哪个协会是值得存在的。对于某个协会的存续问题，仍然需要让竞争发挥优胜劣汰的作用。一个适宜的退出机制比控制一个行业的协会数量更重要。

2. 降低行业协会与商会登记的门槛

应该降低行业协会与商会注册登记的门槛，鼓励新的行业协会与商会的发展。可设定一组较低的核准条件，放开行业协会与商会的注册登记。未达到标准的，可以先备案。对于基层行业协会与商会，一是可规定一个要求较低的最低会员单位数量，如会员单位必须达到 20 家以上。二是应鼓励新筹建、未达注册登记条件的行业协会与商会进入各地自建的孵化培育基地，完成备案手续。如果在规定期限内达到 20 家并满足其他核准要求，即可核准完成正式法人机构登记。三是应取消行业协会与商会的筹备审批阶段。行业协会与商会的发起人凭登记管理机关同意拟成立组织名称的批复，开展筹备工作，并于筹备完成后，向备案管理部门备案，或向登记管理机关申请正式成立注册登记。五是有关材料不符合规定的，由备案管理部门或者民政局作为登记管理机关给予指导，一次性告知改正。行业协会与商会申请成立登记时提交场所使用权证明有困难的可暂缓提交，由备案管理部门或登记管理机关审查其他各项材料，在收到备案管理部门或登记管理机关补交通知之日起 60 日内提交。行业协会或商会入驻孵化基地的，可以以孵化基地的地址作为备案或注册登记的地址。

3. 简化自下而上设立跨区域行业协会与商会的程序

除了根据一定明确的最低核准条件直接由下而上设立全国性和跨区域行业协会与商会之外，还可以部分参照台湾地区的经验，只要在各地区建立了一定数量的某个行业协会或商会，即可申请设立全国性的行业协会或商会。具体到大陆，这意味着，一定数量的省份设立了某个行业协会或者商会，即可到民政部申请核准设立一个全国性的行业协会或者商会，或其联合会。同样，设立省级、地市级、县级的行业协会或者联合会也依次类推。

也需要设立一套明确的最低核准条件，鼓励根据经济区域来设立行业协会与商会，并鼓励根据产业链来设立产业技术联盟。

4. 依据属地和多行业原则设立新的法定与非法定商会

我国现有的商会大多数属于行业性商会，相当于行业协会。我国各地可以根据属地原则设立包括所有工商业企业的法定综合性商会（类似于德国法定的工商会 IHK ），同时鼓励由下而上成立包括所有行业或者多个行业企业的非法定商会。由此鼓励法定商会和其他非法定商会竞争共存。

在法定综合性商会，会员有义务根据法律和章程缴纳会费。在其他商会，会员根据章程缴纳会费。在功能定位上，法定综合性商会除了为成员提供服务之外，还有在政府和成员企业之间保持上下沟通的法定职能。而非法定的商会不承担这种法定职能。但是所有这些商会，均必须独立于政府干预。

推荐阅读

中文文献：

1. 全汉升 ：《中国行会制度史》，百花文艺出版社， 2007 年。

2. 余晖：《行业协会及其在中国的发展：理论与案例》，经济管理出版社， 2002 年。

3. 行业协会及其在中国的发展：理论与案例余晖主编：《中国社会组织的发展与转型》，中国财富出版社， 2014 年。

4. 郁建兴：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社， 2014 年。

5. 郁建兴 / 周俊 / 沈永东 / 何宾：“后双重管理体制时代的行业协会商会发展”，《浙江社会科学》， 2013 年 12 期。

6. 曾大鹏 ：《中国商法通则理论与立法研究》，法律出版社， 2013 年 9 月 1 日。

英文文献：

1.Branson, Douglas M.: Questions & Answers: Business Associations, LexisNexis, Second edition, December 15, 2011.

2.Klein, William A, J. Ramseyer, and Stephen M Bainbridge: Business Associations: Agency, Partnerships, LLCs, and Corporations, 2014 Statutes and Rules (Selected Statutes), Foundation Press, 2014.

3.Pilgrim, Markus and Ralf Meier: A Primer on the Organization and Role of Chamber Systems, National Chamber of Commerce, May 1995.

________________________________________

[1] 星源，独立学者 ; 陈幽泓，中国人民大学公共管理学院副教授、北京市海淀和谐社区发展中心主任；赵旭，广州天则区域发展研究中心主任。

[2] 余晖：《行业协会及其在中国的发展：理论与案例》，经济管理出版社， 2002 年。

[3] 个体劳动者协会和私营企业协会合称“个私协会”，一直是国家各级工商行政管理部门的重要职责和直属事业单位，由政府组建、拨款、派出工作人员，并规定其首要职能和工作是加强政治引导，推进个私企业党建工作，围绕中心工作，为经济发展和社会稳定服务。参见 1999 年《国家工商行政管理局关于进一步加强对个体劳动者协会、私营企业协会工作指导的通知》。据中国个协统计，截至 2011 年底，全国共建立县区级以上个私协会（含合署办公的个私协会和单独建立的个协、私协，下同） 3941 个，其中，省级 32 个，地（市）级 468 个；在县区级协会以下还建立基层分会 21282 个、会员小组 10.6 万个、行业组织 7047 个；全国各级个私协会共有工作人员 4.9 万人。全国加入各级个协的个体工商户共有 2807.8 万户，占个体工商户总户数的 74.8% ，全国加入各级私协的私营企业共有 558.3 万户，占私营企业总户数的 57.7% ；个私会员企业中的从业人员多达 1.4 亿人。但是，由于个私协会的官办本质，往往是工商局领导担任协会领导职务，个私协会缺乏市场经济中商会或者协会本应具备的自主性和独立性。它们表面上类似于德国的属地制商会，但实际上是政府部门。

[4] 中国工业经济联合会：《中国行业协会发展报告（ 2014 ）》， 2014 年， p48 。

[5] 顾朝曦：《发挥行业协会商会服务经济发展的功能作用》，中国社会组织网站， 2014 年 5 月 7 日， http://www.chinanpo.gov.cn/1800/76828/index.html 。

[6] 中华全国工商业联合会：“ 2014 年上半年关于会员和组织发展情况的通报”全联厅发〔 2014 〕 46 号 http://www.acfic.org.cn/web/c_000000010003000100030003/d_35254.htm 。

[7] “多地’红顶中介’悄然换’马甲’”，《成都晚报》， 2015 年 1 月 23 日。

[8] 杨朝英 : “税、费、罚占了近一半成本———一个民营企业家梳理的民企负担”，《人民政协报》， 2014 年 12 月 12 期第 5 版。

[9] 蔡晓鹏：“我在中纪委座谈会说了什么”，财新网， 2014 年 11 月 27 日。

[10] 孟蕾：“英国第三部门与政府合作伙伴关系对我国的启示”， 2006 年西北大学学位论文。