《天 则 ·转 型 建 议》摘要版本
分报告一：国有企业改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
已有的国有企业改革，围绕着国有资产的资本化而进行，即如何有效地将原有的生产性国有资产转变为经营性的国有资本。这种改革虽然促进了中国的市场化，但也正在形成由利益集团掌控大量社会资源为特征的权贵资本主义。深化改革应当以将国有企业转变为非营利性公法企业以及建立国有资产的宪政治理架构作为终极目标。在此基础上，提出了深化国有企业改革的具体措施。
国有企业的近期改革方案，应当围绕打破国有企业的行政性垄断、规范国有企业的行为这两个重要方面而设计。其意义在于，促进不同经济主体充分、公平地展开经济竞争，从而更好地实现我国的社会正义，提高经济效率。为此，要采取“清理行政规定，规范政府行为；破除行政壁垒，加强公平竞争”，以及“改善国有企业的治理结构，完善国有企业的分配制度，加强对国有企业的监管”。若要达成国有企业改革的终极目标，就必须遵循“一般政府原则、非经营性原则、公共性原则、特例原则”等宪政原则；转变政府职能，将收入型政府转变为服务型政府；促使国有资本（国有企业）从营利性领域退出。
分报告二：反行政垄断政策
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
行政性垄断指，企业（尤其是国有企业）凭借公权力，主要通过进入壁垒的设置和对价格的管制获得特殊的便利和优势，从而形成不同程度垄断势力与地位的状况。行政性垄断不仅降低了经济效率和损害消费者的利益，而且对社会的公平正义构成了严重损害。
为了破除行政性垄断，就必须在宪法层面禁止部门立法，清除诸如38号文等行政性垄断文件。在使用行政手段反垄断的同时，应当着重形成“走向法治的、司法中心的反垄断模式”：（1）要允许当事人（而不限于在位的企业）直接对涉嫌行政性垄断的企业向法院起诉；而且，这里的起诉不仅仅限于请求垄断企业承担民事责任，而是可以请求法院审查垄断地位的合法性；（2）修改相关立法，使法院对行政性垄断案件享有实质的审查权和对企业垄断地位的处分权；（3）改造现行的反垄断行政执法机制之关键在于：机构和职能要整合，权威要提高，程序要正当（核心是确保公正、透明和参与，而不能内部操作）；（4）要建立反垄断的公诉制度。破除行政性垄断是深化经济体制改革的必然要求，它需要全社会力量予以关注和推动，最终将与政治体制改革相配合。
分报告三：石油体制改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
我国石油产业的现有体制，是少数几个国有企业享有行政部门授予全面垄断权的体制，多年来给民众和国家带来巨大损失，并造成严重的社会不公平。必须对之进行全面改革。其要点是取消行政垄断权，建立公平竞争的市场。改革的突破口是放开原油和成品油的进出口，并放开国内市场。具体操作是撤销《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发〔1999〕38号）和《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》（72 号文件）等行政文件，并建立原油和成品油交易市场。
分报告四：金融体制改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
我国金融改革有着三大目标：保证金融总量增长与金融服务全覆盖，提高金融资源的配置效率，防范金融的系统性风险。自2012年新一轮金融改革以来，我国尚未较好地实现上述改革目标。究其根本原因亦有三：第一，市场主体不够多元，低效运作的国有股占主导；第二，经营不自由，金融抑制严重，监管与控制过度；第三，利率等价格体系被扭曲，金融资源配置效率低下。这些弊端的后果是中国低效的国企负债率畸高，不仅挤压了中小企业的生存空间，更全面抬升了金融业的系统性风险。金融资源配置的低效率也致使中国实体经济不振、资产泡沫和影子银行盛行。
有鉴于此，金融改革当从五个方面入手：第一，全面放开金融市场准入，推进金融机构股权多元化改革，打破国有股在金融业的垄断地位；第二，放松对金融业的管制，政府全面退出对金融资源的配置和控制；第三，推进利率市场化改革，让价格发挥优胜劣汰的作用；第四，维护互联网金融的开放、互联、包容与竞争，同时切实推行反欺诈，以促进发展互联网金融为契机推进金融的市场化，使得互联网金融成为进一步推进普惠金融的利器；第五，建设并夯实金融市场化的基础，推出存款保险制度，完善征信体系，推进国企的彻底改革，以排除这些领域的制度缺失或扭曲对金融市场化的不良影响。
分报告五：商会与行业协会改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
本研究报告对中国行业协会、商会的现状、问题与成因、改革原则和进一步改革的政策建议进行了论述。研究显示，由于当前行业协会和商会的主体是来自于政府的设立或者政府部门的改制。在“行政本位”、“政社不分”的体制环境下，多数行业协会和商会长期依附于政府而缺乏充分的独立性和足够的自主治理能力。另一方面，关于行业协会和商会的法律长期缺位，致使其在国家治理中在与政府关系方面不享有独立和平等的法律主体地位，其职能与作用得不到法律的保障, 导致其难以行使其维护成员企业和商界权益的制度功能。
鉴于上述问题，本报告建议推行如下改革：
首先，应该改善关于行业协会与商会的法律与政策支持环境，其措施包括：一是加快行业协会与商会立法；二是政府与行业协会、商会共建合作伙伴关系；三是改善涉及行业协会与商会的政府委托与政府采购；四是建立行业协会与商会从业人员职称体系；五是完善行业协会与商会的外部监督机制。
其次，应该促进现有行业协会与商会的转制。其措施包括：一是促进行业协会与商会完善其内部治理机制；二是加快体制内生成型行业协会或商会的改制；三是对一些难以转型的体制内生成型行业协会与商会以及个私协会实行限期退出。
再次，应该注重培育和扶助新兴的行业协会与商会。其措施包括：一是在协会组织发展方面加快引入“一业多会”；二是降低行业协会与商会登记的门槛；三是简化自下而上设立跨区域行业协会与商会的程序；四是依据属地和多行业原则设立新的法定与非法定商会。
分报告六：财政体制改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
公共财政制度的建构及其改革，是整个现代国家建构的核心内容，在我国社会转型的关键期更凸显其价值，其中包括房地产税等六大税制改革和立法、新预算法的逐一落实和进一步修改、央地财政责任划分和财权归属等，涉及税收立制思想的更新、治税权约束、财政资源合理配置、政府财政绩效考评等，都是亟待深入研究的问题。
分报告七：土地制度改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
中国迄今没有一部《土地基本法》，实际起作用的是《土地管理法》等法律。在缺少宪法性法律的前提下，《土地管理法》更像一个侧重于行政管理的部门文件，它削弱和限制农村居民的土地权利，而对政府行政部门涉土地行为缺少约束。它导致政府强征土地带来的大范围的严重的社会冲突，以及浪费土地、免费享用和占有土地及土地收益和提供腐败空间等重大问题。因而要建立土地基本法律体系，其基本原则的要点包括区分涉及土地的主权概念和产权概念；将集体土地产权看作“田底权”，而将承包权看作“永佃权”，两者可互相独立地进行交易；以及约束政府涉土地行为和监督政府土地收益交归国库。
分报告八：住房政策改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
我国真正意义上的住房保障制度是伴随着上个世纪90年代的住房市场化改革才开始起步，但发展得比较快，目前已形成比较多样化的住房保障方式，既包括产权性质的经济适用房、限价房和共有产权房，也包括使用权性质的廉租房和公共租赁房，既有实物形式的保障房，也有货币化的住房补贴。
但在实践中，住房保障制度暴露出很多问题，包括城乡分割的土地管理制度扭曲了房地产市场，住房保障制度设计缺乏长远考虑，政策目标过于多元且变化过快，保障房定位和政府责任界定不清晰，保障性住房与房地产市场的关系没有理清，产权性质的保障房实际上没有减少反而扩大了社会不公平，甚至导致了腐败与寻租问题，住房保障制度的实施机制不健全等等。
我国住房保障制度的设计应当关注公平、效率和稳定三个主要方面。首先，住房保障制度设计应当综合社会实际需求和政府财力，确定合理有限的保障目标，避免过度保障扭曲市场。其次，住房保障应当专注于为低收入住房困难人群提供保障，而不应附加吸引人才、拉动投资等多元目标。第三，住房保障应当作为政府责任明确下来，住房保障支出应纳入财政预算，可以开征物业保有税为住房保障提供稳定的预算收入来源。第四，保障房与商品房实行“并轨制”，建立没有保障房的住房保障体系，住房保障通过货币补贴实施，被保障对象通过房地产租赁市场获得住房。最后，应改革现行土地管理制度，建立城乡统一的土地管理体制，充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用。
深化住房保障制度改革，向目标模式过渡可以分两步走。第一步，逐步减少直至停止提供产权性质保障房、逐步扩大提供使用权性质的保障房，由“产权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+实物保障”。第二步，逐步减少直至停止实物保障比例，逐步扩大货币保障比例，最终由“使用权性质的保障房+实物保障”过渡到“使用权性质的保障房+货币保障”。在此过程中，政府的角色将经历从管办一体——管办分离——只管不办——不管不办的过程。其中，通过多种政策鼓励、培育高效的住房租赁市场是关键。
分报告九：小城镇发展政策
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
1. 过去三十多年，一些乡镇、甚至村已发展为事实上的城市，
人口与资源高度聚集。本报告建议，这些地方可设立县辖市。
2. 以设立县辖市为切入点，可以渐进地重构市制，
逐渐推动适合于城市化时代的政府体系的形成。
3. 可在这些最为基层的城市探索以自治为基础的治理体系，
创新城镇治理模式。
分报告十：教育体制改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
改革开放以来，中国的教育事业成就有目共睹，从2012年起国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%；15岁以上人口文盲率降为4.96%；全国各类高等教育在学总规模达到3460万人，高等教育毛入学率达到34.5%。但是在总体上由政府直接配置资源和多方管制的办学体制没有根本性改变，教育质量仍然不尽如人意。建议：
建立开放教育体制，鼓励更多民间力量和国际办学机构进入教育领域。逐渐减少和取消政府对教育资源配置的不当干预。
办学资质管制标准是政府扶持薄弱学校的依据而不是取缔不达标学校的依据。通过扶持而不是撤除薄弱学校，切实保障而不是剥夺流动人口子女接受教育的权利。
义务教育由地方政府主管，但对义务教育的公共投资则至少由省政府和地方学区共同分担。
消除教育资源配置的“二元化”结构，取消重点学校（班），取消高等学校的行政级别和985、211等工程，在地区范围内实现公共教育服务资源大致均等化配置。
打破现在的高考集中录取制度，取消高等学校招生指标配额的歧视。在维持现行高考制度不变前提下可以考虑高考指标随人口流动在地区之间进行调剂，“录取指标随人走”，以在不减少流入地考生入学机会前提下保障流动人口子女参加高考的权利。
分报告十一：公用事业改革
＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
我国的公用事业市场化改革始于上世纪80年代后期，经过20多年，为公用事业建设提供了巨大的资金支持，满足了快速工业化与城市化的需要，同时转变了公用事业的经营和监管理念，推进了政企分开和管办分离，为未来的改革深化打下了基础。但由于改革理念存在偏颇，单纯以融资为目标，改革难以全面彻底进行，并积累了诸多问题，包括政府和市场、政府和企业的边界没有厘清；政府职能没有转变，越位、缺位、错位仍然严重，内部职能配置失当；监管体系建设包括法律法规、监管机构、监管手段和监管保障等都严重滞后。这些问题导致了目前政府提供与市场提供并存的“双轨制”以及地区垄断的公用事业格局，也使得公用事业改革在2008年后一度陷入停滞。
以政府和社会资本合作（PPP）为突破口，新一届政府于2014年启动了新一轮公用事业改革。对此，本报告提出如下建议：首先要全面深化改革，打造公平、开放、统一的公用事业市场。对于具有自然垄断性质的公用事业要建立特许经营制度并覆盖全行业，地方政府选择确定特许经营者时，不得设置任何歧视性条款，所有企业不分所有制、不分地域，平等展开竞争。其次，打造公平、开放、统一的公用事业市场的关键在于转变和理顺政府职能，政府要从公用事业服务的直接提供者，转变为组织发起者、监管者、购买者和最终责任人。为此，政府的公共管理职能与国企所有者职能必须分离，国有公用企业应划归国资委，切断地方政府（特别是公用事业主管部门）与国有企业的直接联系，做到实质上的“政企分开、管办分离”。在此基础上，政府只依据相关法律法规和合同对所有企业实施一视同仁的监管，不歧视对待任何企业，也不干预企业正常的经营行为；政府如果要求企业承担额外义务，应当给予合理补偿。最后要建立并完善有效的公用事业监管体系，包括逐步完善公用事业法律体系；将政府的监管职能与公共服务提供职能相对分离，设立相对独立的监管机构，以提高监管的独立性；逐步完善监管手段，在运营过程中引入持续的竞争机制，激励企业提高运营效率；加强监管能力，可以探索“监”、“管”分离，获取监管信息的工作尽量向社会专业机构外包；加强监管财力保障；以及加强公众参与。
文章版权归原作者所有。
