资源何以成为善治的“诅咒”？
资源何以成为善治的“诅咒”？
资源本是造物主的恩赐，但它在人间却往往成为带来严重治理问题的诅咒。国人最熟悉的例子，莫过于煤都山西的“塌方腐败”。
最近，香港中文大学詹晶教授等学者分析了“资源诅咒”的另一个面向：在中国的一些省区，自然资源越丰沛，地方政府对教育和医疗的公共投入反而越少。
此前，对“资源诅咒”现象的研究几乎都集中于跨国比较。对于发展中国家的许多研究显示，如果缺乏有效的治理结构，丰饶的资源并不一定会带来良好的经济表现，反而常会带来许多不利于长期发展的问题。
例如，在资源丰饶的国家，政商巨头只要牢牢控制与资源相关的产业，就能够轻松获得丰厚的回报。在这种情况下，他们往往缺乏足够的压力与动力去回应普通民众的意见与诉求，不仅容易滋生腐败，而且常会因为过分贪图眼前利益而忽视对长期发展至关重要的公共投资。
为了探索“资源诅咒”是否也可能存在于一国之内的某些地区，詹晶及合作者们整合了定量分析与定性分析两种研究方法。一方面以省为单位对资源依赖程度与公共投入规模的关系进行了统计分析，另一方面在山西、江西和内蒙古等地的一些重点矿区开展了实地调查，厘清了导致资源型地区治理水平相对较低的三个机制。
统计数据显示，在包括山西在内的许多内陆省份，资源产业在经济总量中占据了相当显著的比重；来自资源行业的增值税、营业税和其他相关税费，往往构成了省级财政收入的重要组成部分。在山西、黑龙江、青海和新疆等四省区，资源产业对GDP总量的贡献达到或者超过了两成；而在陕西省，这个比率也超过了10%。
为系统测量各省经济对资源产业的依赖程度是否导致其对教育和医疗的公共投入存在差异，詹晶教授及合作者们综合了数个统计年鉴的资料，构建了1999至2009年间的数据。经过统计分析，他们发现，那些经济更依赖资源产业的省份，对教育和医疗的公共投入确实显著更低。平均来说，就每年的人均教育投入而言，经济最依赖于资源行业的省份要比经济最不依赖资源行业的省份低1.7元；而就每年的人均医疗投入而言，前者更比后者要低上2元——考虑到在1999至2009年间，人均教育和医疗投入的省级年度最低值分别仅为32元和10元，上述统计结果所揭示出的“资源诅咒”，称得上触目惊心。
那么，为什么在一些省区，资源不仅没能带来政府对教育和医疗的更高投入，却成为了影响治理水平的“诅咒”？学者们在五个资源城市进行深入调查，发现背后有三大重要原因：一是资源型经济结构对本地劳动力的需求较少，地方政府没有投资教育和医疗以提升人力资本的迫切需求；二是资源型地区政府职能长期由企业分担，导致地方政府对自身在教育和医疗的义务在认识和作为上都不足；三是资源型地区的居民和官员存在短视心理，忽视对人力资本的创作和培养，不重视对教育和医疗的投入。
就经济结构而言，在资源大省，经济活动往往围绕资源行业展开，而与资源关系不密切的行业则往往发育不良，甚至会出现萎缩。例如，研究者们发现，随着山西某市资源产业在改革开放以来蓬勃发展，原本齐备的工业体系不再能够平衡发展，形成了煤炭产业一家独大的格局；在羊绒制品久负盛名的内蒙某市，随着煤价不断提升，采矿业的利润越来越丰富，而畜牧业和相关的加工业则随之严重萎缩。在这种情况下，那些条件较好的采矿企业往往借助丰厚的资本实现了机械化与自动化生产，而那些条件较差的采矿点所需要的劳动力又往往不需要特别高的教育水平和技能程度，加之企业偏爱雇佣更好管理的外来务工人员，使得资源产业对于本地劳动的需求往往不足。由此导致的直接结果，是地方政府缺乏投资本地人力资本的动力。
就政府职能而言，资源型地区长期存在着政企合一的情况。计划经济时代，“企业办社会”曾是常态：企业不仅为负担着员工的福利，实际上也在相当程度上承担着所在地区的公共服务职能，包括为驻地提供教育和医疗服务。改革以后，大部分行业实现了政企分离，然而在一些以矿区、油田为代表的大型国有企业，政企分开的步伐相对比较缓慢。研究者们发现，直到最近，山西某市的国有资源企业还要为当地中小学教育补贴200万元；甚至当地方政府明确接管这些学校以后，企业还为学校的教职员工又支付了两年工资。同时，该企业目前每年仍需投入200万元维系其附属医院的运转。虽然企业的贡献能在一定程度上弥补地方政府公共职能缺位所带来的负面影响，但企业的首要目标毕竟是生产经营，他们提供的教育和医疗服务质量往往不佳；同时，资源型企业对于教育和医疗等服务的投入规模，也会受其经营状况的影响。
就地方官员和民众的心理而言，资源型地区往往容易出现在一代人时间内暴富的情况，这或许能在短期内迅速改善民生水平，却可能导致地方官员和民众因短视而忽略投资教育和医疗等事关长期发展的领域。研究者们发现，在他们所调查的五个城市，都存在民众在本地发现资源后通过卖地获取大量收入的情况；而一旦卖地以后，民众即便不去工作，也可以依靠补偿款过上相当不错的生活。此外，对于生活在资源型地区的民众而言，相对于辛勤工作，“搞关系”更能从资源经济的发展中渔利。特别是在这些地区，由于资源企业所上缴的税费成为地方财政收入的主要来源，政府官员往往会想方设法排除可能干扰企业生产活动的民商纠纷，“花钱买稳定”成为一种简便易行的手段，而一些民众也因此产生了“吃大户”的心态，将精力放在如何尽可能从资源经济的发展中分得一杯羹上，而对于地方官员在教育和医疗等方面的服务则并不那么在意。
用于开采变现的自然资源总有一天会枯竭，只有良好的治理结构才能保证一个地区的长治久安。研究者们建议，中央政府应该在提高治理水平和扩大人力资本建设投入等方面加大对地方政府——特别是资源型地区地方政府——的监督、引导和考核。
参考文献
- Zhan, J. V., Duan, H., & Zeng, M. (2015). Resource dependence and human capital investment in China. The China Quarterly , 1-24.
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