张曙光：中国反腐“打虎猎狐”的深层启示
自从新一届中央委员会成立以来，加大了反腐败的力度。中共中央总书记习近平提出要以“猛药去疴、重典治乱、刮骨疗毒、壮士断腕”的决心，“老虎苍蝇一起打”，对腐败采取“无禁区、全覆盖、零容忍”。中纪委在书记王歧山的主持下，全力以赴，高效行动，取得了明显的成绩。
中国的反腐成绩明显
――截至 2014 年 12 月 28 日，被查处的中央管理的干部 42 人，其中，省级地方官员 28 人，中央部门部长级以上 14 人，包括周永康、苏荣、徐厚才、令计划等 4 个副国级以上的贪官，打破了刑不上常委的惯例。
――不仅查处了地方党政部门的贪官，而且查处了军队中的贪官。共处查将军级贪官 15 人，其中大将 1 人，中将 3 人。
――根据 9600 多份群众举报，查处了大量“小官大贪”。据统计，“小官贪腐”占各类贪腐案件的 70% 以上，更多地发生在区县基层干部和村干部身上。其中，像北戴河供水总公司总经理马超群这样“小官大贪”、“小官巨贪”的案件并不显见，有关机关在其家中发现现金 1.2 亿元、黄金 37 公斤、房产手续 68 套。 2014 年 1 － 9 月，全国纪检监察机关立案贪污受贿犯罪案件 27235 件 35633 人，其中县处级以下 33025 人。
――“猎狐 2014 ”收官。 7 ― 12 月，从 69 个国家和地区追捕境外逃犯 680 名。其中，缉捕归案者 290 名，投案自首者 390 名，分别占 42.65% 和 57.35% ；涉案金额千万元以上者 208 名，占 30.59% ，其中，超过亿元者 74 名；潜逃 5 年以上者 196 名，其中 10 年以上者 117 名，时间最长的 22 年。
2014 年反腐的巨大成绩一方面震慑了贪官，难怪有那么多外逃贪官投案自首；另一方面把这样一批败类清除出干部队伍，也使干部队伍开始得到整顿；同时也受到广大群众的欢迎和支持。正如有的文章所说，很多人都说，“没想到”：“没想到下属出了事领导还得挨板子”、“没想到一个地方查出那么多贪官”、“没想到贪官退休多年还会被揪出来”、“没想到巡视的威力那么大”、“没想到中办国办都要派驻纪检组”、“没想到纪委工作这么透明”……群众没想到，腐败分子没想到，但党中央想到而且做到了。这也说明了中央在反腐方面的决心和魄力。
反腐尤其是猎狐行动成功的原因在于利益分享机制
以上成绩的取得，首先是中央的决策和领导，其次在于纪检部门的工作。这里主要考察纪检部门的工作，从中看看能否找到一些更一般、更根本问题，得出一些更重要的结论。
首先，纪检部门保持高压态势始终不放松。坚持“打虎无禁区，拍蝇无死角”。这就对腐败分子形成巨大的震慑和压力。
其次，巡视成为反腐的利器，功不可没。与上年相比， 2014 年不仅巡视量大，从两轮增加到三轮，而且加强了巡视的深度，反馈报告不仅涉及个案，还强调腐败现象的归类梳理以及新趋势的预判，举一反三，敲山震虎。除了常规的巡视以外，增加了针对一些部门和单位的专项巡视。 18 大以来完成了对全国 31 个省市区和新疆生产建设兵团的全覆盖、高强度的多轮巡视。与此同时，中央纪委五次全会决定，增加 8 个中央纪律派驻机构，完成对 44 家派驻机构的改革和调整，实现对 142 个中央一级党和国家机关的全面派驻。
再次，需要特别关注境外“猎狐”行动。在半年的时间内，“猎狐 2014 ”专项行动其所以能够取得如此巨大的成绩，是值得认真总结和缜密思考的。关键是中央的战略和策略及其执行都是正确的和有效的。
一是中国于 1984 年加入国际刑警组织，并分别于 2003 和 2005 年批准加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》， 2014 年北京 APEC 会议期间通过了《北京反腐败宣言》，到这年 11 月，中国已经缔结 39 项引渡条约和 52 项刑事司法协助条约。最近，中美又就实施《外国账户税收遵从法》达成协议。这一切就使得缉拿外逃罪犯不仅有了法律的依据，而且有了合作的行动安排。
二是有了利益分享安排和利益激励机制，真正调动了外方合作行动的积极性。据网上报道，中外双方商定，根据外方提供帮助的大小，与外方分割外逃贪官转移到国外的财富。以美国为例，“重大协助”的分享比例是 50% － 80% ，“较大协助”是 40 － 50% ，“提供便利”是 40% 以下。因此，此次追捕外逃贪官得到了外方的积极协助。
三是最高法、最高检、外交部发布《关于敦促在境外逃经济犯罪人员投案自首的通告》，同时向 90 多个国家和地区发出协查请求，并派出 70 多个工作组分赴这些国家和地区，进行缉拿引渡。
这三条中缺少了任何一条，“猎狐 2014 ”都不可能取得这样的成效。
2014 反腐成功的启示：对贪官要有可置信的威胁
从此次反腐行动，特别是“猎狐 2014 ”取得明显成效及其原因的分析中，可以得出很多重要启示。
首先，不设禁区。过去是刑不上常委，现在打破了。过去是凡是窝案，只打老大或者只搞小喽啰，不能连锅端，现在是一查到底。过去是官官相护，看山头行事，现在是铁面无私，凡涉案人员都在清查之列。当然，不设禁区是一个过程，能否不分山头派别，能否自始至终，有待事实检验。
其次，有了可置信的威胁。腐败和反腐败是一场博弈，其结局取决于博弈双方的对策是不是可置信的威胁。反腐败要想成功，反腐败策略所发出的威胁必须是可置信的。“猎狐 2014 ”解决了这样的问题，其策略是可置信的威胁。
不设禁区是一种威胁，但对国内的贪官而言，这种威胁是不够充分的，因而还不是完全可置信的。一是因为国内的贪腐是如此严重，大部分官员几乎是无官不贪，大官大贪，小官也大贪，以至到了法不责众的地步。于是，很多人存在着一种侥幸心理：抓到了，认倒霉；抓不着，就赚了。二是仅仅靠纪检委反贪，即使像现在这样大张旗鼓，雷厉风行，使得贪官闻风丧胆、人人自危，但抓到的贪官只能是极少数，挂一漏万，充其量也只能是暂时挫其锐，抑其势，而不能断其根，更不能铲除滋生腐败的土壤。三是纪检委的反贪作法是一种自上而下的行政行为，且有一定的保密性，其他人都是看客，始终处于被动地位，不可能建立一套反腐、防腐的常效制度和机制。贪官最害怕的是公开性，是自下而上的群众监督和社会监督。更何况，谁来监督纪检委，仍然是一个没有解决的问题。因为纪检委中也有腐败分子。四是现行反腐中最普遍、最有效的利器是“双规”，“双规”是家法而非国法，出师无名，不知依据何法何典而行，党章党纲没有规定，宪法法律也找不到相关条文，具体操作有悖于中央 18 届 4 中全会依法治国的精神。这既是“双规”不是反腐常效机制的根本原因，也是腐败分子既怕又不怕的道理所在和逻辑使然。
同样，追捕外逃罪犯，必须签署合作打击和引渡公约和协议，但仅有这类公约和协议还不够，也不是一种可置信的威胁。过去也签署了合作追捕外逃贪官的条约和协议，为什么收效不大？关键是没有利益分享和利益激励安排，追捕外逃贪官是“剃头担子，一头热”。中方积极，外方不积极，而要成功又少不了外方协助。
“猎狐 2014 ”的真正突破是有了利益分享安排，做到了激励相容。因为，外逃贪官在外国的土地上，中国警方无法到外国的土地上直接逮捕。所以贪官不怕中国警察，而怕其所在国警察。外方帮助缉拿，积极引渡，贪官自然无所逃遁。这样，反贪公约和引渡协议就变成了一种可置信的威胁。
要知道，现在还没有一个世界政府，联合国的公约、协议之类，只是一种道义的宣示，而没有任何强制约束作用。而各国的行为都是自身利益至上，没有利益，只付成本，没有一个国家会干这种专门利人的事情。既然不能强制，就需要一种利益激励机制，使其愿意采取行动。这也就是奥尔森在《集体行动的逻辑》中所说的选择性激励。而外方自愿采取行动，就是对外逃贪官公开宣示，这些公约和协议是可执行的，是一种可置信的威胁。于是，才有一半以上的外逃贪官投案自首。就是缉捕归案的 290 名外逃罪犯，如果没有外方的帮助，即使派出再多的工作组，也没有办法完成缉拿任务，因为工作组单独在国外活动是瞎子、聋子，其行为还会涉嫌违反当事国的法律，招惹来不必要的国际纠纷。
再次，派出工作组到国外缉拿逃犯，只是将这种可置信的威胁变成事实而已。这也是必要的。当然，这里也有斗智斗勇的方法，它是水到渠成的最后一步。
根治腐败需要通过公示财产、大赦等安排建立和实施阳光法案
现在的制度安排解决了外逃贪官的引渡问题，堵住了贪官外逃的退路，但是，仍然没有解决贪官的产生问题。而解决贪官的产生才是反腐败问题的根本。
2012 年，笔者曾经提出过一个根治腐败、建立反腐败常效机制的建议，并在搜狐网上做过一个民意调查。今天，有了“猎狐 2014 ”，笔者认为有进一步讨论的必要。
反腐败的根本途径是公开性，即实施阳光法案，舍此均非正途。笔者的建议是官员公开财产四步走：
第一步，公示财产。全部官员从上到下，分期分批，限期公布个人和家庭财产。
第二步，宣布大赦。凡如实公布财产者，一律无罪豁免。没有这一条，第一步也实施不了，没有人敢于公布。但是大赦豁免，老百姓又不答应，于是有第三步配合。
第三步，征税。贪污系非法所得，先按个人所得税法最高税率 45% 对所公布的财产征税，借以把黑钱洗白，税后余留部分视为合法收入。
第四步，问责。此后财产公布就公开化、制度化了，公众和媒体就能够进行监督，问责就有了基础。问责分三种情况：一是到期不按时公布，视为对抗隐瞒，罢官免职，没收财产，交法庭问罪；二是按时公布了，但有隐瞒，一旦揭发查实，视同贪污，罢官免职，没收全部财产，交法庭问罪；三是公布后再贪污，罢官免职、没收全部财产，加重治罪。这样一来，根治腐败的常效机制就建立起来了。
今天，有了“猎狐 2014 ”的实践，证明以上四步设计是可行的。笔者其所以高度评价“猎狐 2014 ”中的利益分享和利益激励办法，是因为这是解决问题唯一可行的办法。舍此都是唱高调。有人反对这样做，与其说是好心，不如说是幼稚。
有人说，联合国公约把协助反腐视为相互的义务，中国的利益分享安排不符合公约精神。义务？谁尽义务？如果公约不是仅仅让人看的，而是要实施和遵守的，那么，利益分享安排使得公约成为可实施和可遵守的，这正好是符合了公约精神。
有人说，这样做，中国付的成本太高。是的，这样的成本的确很高，但是，不付这么大的成本不能解决问题。贪污泛滥的代价比这不知要大多少倍，没有这一条，能堵住贪官外逃吗？贪官有退路，能外逃，就无法禁贪。如果认为这样的成本太高而不付，实际上是因小失大，捡了芝麻，丢了西瓜。
借此，需要申而论之。
有人认为，大赦，便宜了贪官，应该加重治罪。这样是说起来容易。在大部分官员涉案贪腐的情况下，中国就像是《苏三起解》中崇公道的“洪洞县”，法不治众。怎么治罪，治谁的罪，治到何时？这个问题不解决，官员无心公事，百姓心里难平，整个社会吵吵嚷嚷，正经的事很难干，也很难干好。
任何一项政策都是双刃剑，目前的反腐取得了很大的成绩，但很多官员躺倒不干，与贪官有牵连的企业老总逃到国外，直接影响到当前的经济发展。不仅如此，反腐是一场你死我活的较量，贪官们有可能狗急跳墙。在这种情况下，各种不测事件都有可能发生，其后果也很难预断。与其把弦崩得很紧，为什么不能选择一种道义至优而又收放自如的办法。
有人说，在“猎狐”中，把罪犯转移到国外财富的 50% 给了外国，实属迫不得已，但把罪犯引渡回国受审，总算罪有应得，可以接受。而国内大赦，把 50% 的赃款留给了贪官，贪官既无罪，又得利，觉得不解气，因而主张没收全部贪污赃款赃物。这样做当然痛快、解气，但是要做到这一点，就得区分哪些是赃款赃物，哪些不是。这样就会扯来扯去，寻找证据，没完没了，久拖不决，反腐的制度安排也就无法建立。
按我们的办法处理，不作区分，一律按公布（包括合法和非法）财产的 45% 征税。个人留下的 50% 的财产仍然在国内，变成合法财产，既可以投资，也可以消费，还可以捐赠，就把死钱变成活钱，比现在藏在床底下、墙壁中、柜子里要好得多。既然可以给外国 50% ，为什么不可以给犯错误的官员 50% 。何况，其中还有很少一点合法财产。
最重要的是，采取这样一种快刀斩乱麻的作法，阳光法案就可以立即实施，反腐的常效机制就建立起来了，腐败问题就可以基本解决。即使付出上述的成本，这样大的利益和好处，为什么不做呢？事实上，国外所有的阳光法案都是这样建立起来的，香港、新加坡就是最好的例证。
正因为如此，笔者认为，在“猎狐 2014 ”中，做出出让 50% 财产的决策是大手笔，是高瞻远瞩，是战略考虑，是着眼大局和长远利益，是用一些物质财富的损失，换来一种长治久安的制度安排。
既然为了建立和实施堵绝贪官外逃退路的制度安排，我们可以让渡其转移到国外的财产 50% 作为代价，为什么在国内就不能实施呢？以如实公布个人和家庭财产为前提，赦免其罪行，让其得到 50% 的非法收入，换来一套防止和根治腐败的制度安排。这样做的利益是大大的，远远超过了损失的这一点点。
应当强调指出，现在是腐败与中国的进步和现代化赛跑，如果腐败赢了，中国的现代化就没有了希望，中国梦也就彻底破灭，共产党的江山也会付之东流。切切，此乃言之不预也。
2015 － 02 － 01 ，于北京
[ 张曙光 天则经济研究所学术委员会主席，中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院研究生院教授、博士生导师 ]
2015 年 04 月 22 日
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