张曙光:中国反腐“打虎猎狐”的深层启示

2015-04-28 作者: 张曙光 原文 #天则观点 的其它文章

自从新一届中央委员会成立以来,加大了反腐败的力度。中共中央总书记习近平提出要以“猛药去疴、重典治乱、刮骨疗毒、壮士断腕”的决心,“老虎苍蝇一起打”,对腐败采取“无禁区、全覆盖、零容忍”。中纪委在书记王歧山的主持下,全力以赴,高效行动,取得了明显的成绩。

中国的反腐成绩明显

――截至 2014 12 28 日,被查处的中央管理的干部 42 人,其中,省级地方官员 28 人,中央部门部长级以上 14 人,包括周永康、苏荣、徐厚才、令计划等 4 个副国级以上的贪官,打破了刑不上常委的惯例。

――不仅查处了地方党政部门的贪官,而且查处了军队中的贪官。共处查将军级贪官 15 人,其中大将 1 人,中将 3 人。

――根据 9600 多份群众举报,查处了大量“小官大贪”。据统计,“小官贪腐”占各类贪腐案件的 70% 以上,更多地发生在区县基层干部和村干部身上。其中,像北戴河供水总公司总经理马超群这样“小官大贪”、“小官巨贪”的案件并不显见,有关机关在其家中发现现金 1.2 亿元、黄金 37 公斤、房产手续 68 套。 2014 1 9 月,全国纪检监察机关立案贪污受贿犯罪案件 27235 35633 人,其中县处级以下 33025 人。

――“猎狐 2014 ”收官。 7 12 月,从 69 个国家和地区追捕境外逃犯 680 名。其中,缉捕归案者 290 名,投案自首者 390 名,分别占 42.65% 57.35% ;涉案金额千万元以上者 208 名,占 30.59% ,其中,超过亿元者 74 名;潜逃 5 年以上者 196 名,其中 10 年以上者 117 名,时间最长的 22 年。

2014 年反腐的巨大成绩一方面震慑了贪官,难怪有那么多外逃贪官投案自首;另一方面把这样一批败类清除出干部队伍,也使干部队伍开始得到整顿;同时也受到广大群众的欢迎和支持。正如有的文章所说,很多人都说,“没想到”:“没想到下属出了事领导还得挨板子”、“没想到一个地方查出那么多贪官”、“没想到贪官退休多年还会被揪出来”、“没想到巡视的威力那么大”、“没想到中办国办都要派驻纪检组”、“没想到纪委工作这么透明”……群众没想到,腐败分子没想到,但党中央想到而且做到了。这也说明了中央在反腐方面的决心和魄力。

反腐尤其是猎狐行动成功的原因在于利益分享机制

以上成绩的取得,首先是中央的决策和领导,其次在于纪检部门的工作。这里主要考察纪检部门的工作,从中看看能否找到一些更一般、更根本问题,得出一些更重要的结论。

首先,纪检部门保持高压态势始终不放松。坚持“打虎无禁区,拍蝇无死角”。这就对腐败分子形成巨大的震慑和压力。

其次,巡视成为反腐的利器,功不可没。与上年相比, 2014 年不仅巡视量大,从两轮增加到三轮,而且加强了巡视的深度,反馈报告不仅涉及个案,还强调腐败现象的归类梳理以及新趋势的预判,举一反三,敲山震虎。除了常规的巡视以外,增加了针对一些部门和单位的专项巡视。 18 大以来完成了对全国 31 个省市区和新疆生产建设兵团的全覆盖、高强度的多轮巡视。与此同时,中央纪委五次全会决定,增加 8 个中央纪律派驻机构,完成对 44 家派驻机构的改革和调整,实现对 142 个中央一级党和国家机关的全面派驻。

再次,需要特别关注境外“猎狐”行动。在半年的时间内,“猎狐 2014 ”专项行动其所以能够取得如此巨大的成绩,是值得认真总结和缜密思考的。关键是中央的战略和策略及其执行都是正确的和有效的。

一是中国于 1984 年加入国际刑警组织,并分别于 2003 2005 年批准加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》, 2014 年北京 APEC 会议期间通过了《北京反腐败宣言》,到这年 11 月,中国已经缔结 39 项引渡条约和 52 项刑事司法协助条约。最近,中美又就实施《外国账户税收遵从法》达成协议。这一切就使得缉拿外逃罪犯不仅有了法律的依据,而且有了合作的行动安排。

二是有了利益分享安排和利益激励机制,真正调动了外方合作行动的积极性。据网上报道,中外双方商定,根据外方提供帮助的大小,与外方分割外逃贪官转移到国外的财富。以美国为例,“重大协助”的分享比例是 50% 80% ,“较大协助”是 40 50% ,“提供便利”是 40% 以下。因此,此次追捕外逃贪官得到了外方的积极协助。

三是最高法、最高检、外交部发布《关于敦促在境外逃经济犯罪人员投案自首的通告》,同时向 90 多个国家和地区发出协查请求,并派出 70 多个工作组分赴这些国家和地区,进行缉拿引渡。

这三条中缺少了任何一条,“猎狐 2014 ”都不可能取得这样的成效。

2014 反腐成功的启示:对贪官要有可置信的威胁

从此次反腐行动,特别是“猎狐 2014 ”取得明显成效及其原因的分析中,可以得出很多重要启示。

首先,不设禁区。过去是刑不上常委,现在打破了。过去是凡是窝案,只打老大或者只搞小喽啰,不能连锅端,现在是一查到底。过去是官官相护,看山头行事,现在是铁面无私,凡涉案人员都在清查之列。当然,不设禁区是一个过程,能否不分山头派别,能否自始至终,有待事实检验。

其次,有了可置信的威胁。腐败和反腐败是一场博弈,其结局取决于博弈双方的对策是不是可置信的威胁。反腐败要想成功,反腐败策略所发出的威胁必须是可置信的。“猎狐 2014 ”解决了这样的问题,其策略是可置信的威胁。

不设禁区是一种威胁,但对国内的贪官而言,这种威胁是不够充分的,因而还不是完全可置信的。一是因为国内的贪腐是如此严重,大部分官员几乎是无官不贪,大官大贪,小官也大贪,以至到了法不责众的地步。于是,很多人存在着一种侥幸心理:抓到了,认倒霉;抓不着,就赚了。二是仅仅靠纪检委反贪,即使像现在这样大张旗鼓,雷厉风行,使得贪官闻风丧胆、人人自危,但抓到的贪官只能是极少数,挂一漏万,充其量也只能是暂时挫其锐,抑其势,而不能断其根,更不能铲除滋生腐败的土壤。三是纪检委的反贪作法是一种自上而下的行政行为,且有一定的保密性,其他人都是看客,始终处于被动地位,不可能建立一套反腐、防腐的常效制度和机制。贪官最害怕的是公开性,是自下而上的群众监督和社会监督。更何况,谁来监督纪检委,仍然是一个没有解决的问题。因为纪检委中也有腐败分子。四是现行反腐中最普遍、最有效的利器是“双规”,“双规”是家法而非国法,出师无名,不知依据何法何典而行,党章党纲没有规定,宪法法律也找不到相关条文,具体操作有悖于中央 18 4 中全会依法治国的精神。这既是“双规”不是反腐常效机制的根本原因,也是腐败分子既怕又不怕的道理所在和逻辑使然。

同样,追捕外逃罪犯,必须签署合作打击和引渡公约和协议,但仅有这类公约和协议还不够,也不是一种可置信的威胁。过去也签署了合作追捕外逃贪官的条约和协议,为什么收效不大?关键是没有利益分享和利益激励安排,追捕外逃贪官是“剃头担子,一头热”。中方积极,外方不积极,而要成功又少不了外方协助。

“猎狐 2014 ”的真正突破是有了利益分享安排,做到了激励相容。因为,外逃贪官在外国的土地上,中国警方无法到外国的土地上直接逮捕。所以贪官不怕中国警察,而怕其所在国警察。外方帮助缉拿,积极引渡,贪官自然无所逃遁。这样,反贪公约和引渡协议就变成了一种可置信的威胁。

要知道,现在还没有一个世界政府,联合国的公约、协议之类,只是一种道义的宣示,而没有任何强制约束作用。而各国的行为都是自身利益至上,没有利益,只付成本,没有一个国家会干这种专门利人的事情。既然不能强制,就需要一种利益激励机制,使其愿意采取行动。这也就是奥尔森在《集体行动的逻辑》中所说的选择性激励。而外方自愿采取行动,就是对外逃贪官公开宣示,这些公约和协议是可执行的,是一种可置信的威胁。于是,才有一半以上的外逃贪官投案自首。就是缉捕归案的 290 名外逃罪犯,如果没有外方的帮助,即使派出再多的工作组,也没有办法完成缉拿任务,因为工作组单独在国外活动是瞎子、聋子,其行为还会涉嫌违反当事国的法律,招惹来不必要的国际纠纷。

再次,派出工作组到国外缉拿逃犯,只是将这种可置信的威胁变成事实而已。这也是必要的。当然,这里也有斗智斗勇的方法,它是水到渠成的最后一步。

根治腐败需要通过公示财产、大赦等安排建立和实施阳光法案

现在的制度安排解决了外逃贪官的引渡问题,堵住了贪官外逃的退路,但是,仍然没有解决贪官的产生问题。而解决贪官的产生才是反腐败问题的根本。

2012 年,笔者曾经提出过一个根治腐败、建立反腐败常效机制的建议,并在搜狐网上做过一个民意调查。今天,有了“猎狐 2014 ”,笔者认为有进一步讨论的必要。

反腐败的根本途径是公开性,即实施阳光法案,舍此均非正途。笔者的建议是官员公开财产四步走:

第一步,公示财产。全部官员从上到下,分期分批,限期公布个人和家庭财产。

第二步,宣布大赦。凡如实公布财产者,一律无罪豁免。没有这一条,第一步也实施不了,没有人敢于公布。但是大赦豁免,老百姓又不答应,于是有第三步配合。

第三步,征税。贪污系非法所得,先按个人所得税法最高税率 45% 对所公布的财产征税,借以把黑钱洗白,税后余留部分视为合法收入。

第四步,问责。此后财产公布就公开化、制度化了,公众和媒体就能够进行监督,问责就有了基础。问责分三种情况:一是到期不按时公布,视为对抗隐瞒,罢官免职,没收财产,交法庭问罪;二是按时公布了,但有隐瞒,一旦揭发查实,视同贪污,罢官免职,没收全部财产,交法庭问罪;三是公布后再贪污,罢官免职、没收全部财产,加重治罪。这样一来,根治腐败的常效机制就建立起来了。

今天,有了“猎狐 2014 ”的实践,证明以上四步设计是可行的。笔者其所以高度评价“猎狐 2014 ”中的利益分享和利益激励办法,是因为这是解决问题唯一可行的办法。舍此都是唱高调。有人反对这样做,与其说是好心,不如说是幼稚。

有人说,联合国公约把协助反腐视为相互的义务,中国的利益分享安排不符合公约精神。义务?谁尽义务?如果公约不是仅仅让人看的,而是要实施和遵守的,那么,利益分享安排使得公约成为可实施和可遵守的,这正好是符合了公约精神。

有人说,这样做,中国付的成本太高。是的,这样的成本的确很高,但是,不付这么大的成本不能解决问题。贪污泛滥的代价比这不知要大多少倍,没有这一条,能堵住贪官外逃吗?贪官有退路,能外逃,就无法禁贪。如果认为这样的成本太高而不付,实际上是因小失大,捡了芝麻,丢了西瓜。

借此,需要申而论之。

有人认为,大赦,便宜了贪官,应该加重治罪。这样是说起来容易。在大部分官员涉案贪腐的情况下,中国就像是《苏三起解》中崇公道的“洪洞县”,法不治众。怎么治罪,治谁的罪,治到何时?这个问题不解决,官员无心公事,百姓心里难平,整个社会吵吵嚷嚷,正经的事很难干,也很难干好。

任何一项政策都是双刃剑,目前的反腐取得了很大的成绩,但很多官员躺倒不干,与贪官有牵连的企业老总逃到国外,直接影响到当前的经济发展。不仅如此,反腐是一场你死我活的较量,贪官们有可能狗急跳墙。在这种情况下,各种不测事件都有可能发生,其后果也很难预断。与其把弦崩得很紧,为什么不能选择一种道义至优而又收放自如的办法。

有人说,在“猎狐”中,把罪犯转移到国外财富的 50% 给了外国,实属迫不得已,但把罪犯引渡回国受审,总算罪有应得,可以接受。而国内大赦,把 50% 的赃款留给了贪官,贪官既无罪,又得利,觉得不解气,因而主张没收全部贪污赃款赃物。这样做当然痛快、解气,但是要做到这一点,就得区分哪些是赃款赃物,哪些不是。这样就会扯来扯去,寻找证据,没完没了,久拖不决,反腐的制度安排也就无法建立。

按我们的办法处理,不作区分,一律按公布(包括合法和非法)财产的 45% 征税。个人留下的 50% 的财产仍然在国内,变成合法财产,既可以投资,也可以消费,还可以捐赠,就把死钱变成活钱,比现在藏在床底下、墙壁中、柜子里要好得多。既然可以给外国 50% ,为什么不可以给犯错误的官员 50% 。何况,其中还有很少一点合法财产。

最重要的是,采取这样一种快刀斩乱麻的作法,阳光法案就可以立即实施,反腐的常效机制就建立起来了,腐败问题就可以基本解决。即使付出上述的成本,这样大的利益和好处,为什么不做呢?事实上,国外所有的阳光法案都是这样建立起来的,香港、新加坡就是最好的例证。

正因为如此,笔者认为,在“猎狐 2014 ”中,做出出让 50% 财产的决策是大手笔,是高瞻远瞩,是战略考虑,是着眼大局和长远利益,是用一些物质财富的损失,换来一种长治久安的制度安排。

既然为了建立和实施堵绝贪官外逃退路的制度安排,我们可以让渡其转移到国外的财产 50% 作为代价,为什么在国内就不能实施呢?以如实公布个人和家庭财产为前提,赦免其罪行,让其得到 50% 的非法收入,换来一套防止和根治腐败的制度安排。这样做的利益是大大的,远远超过了损失的这一点点。

应当强调指出,现在是腐败与中国的进步和现代化赛跑,如果腐败赢了,中国的现代化就没有了希望,中国梦也就彻底破灭,共产党的江山也会付之东流。切切,此乃言之不预也。

2015 02 01 ,于北京

[ 张曙光 天则经济研究所学术委员会主席,中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院研究生院教授、博士生导师 ]

2015 04 22

中评网 - FT 中文网同步首发


文章版权归原作者所有。
二维码分享本站