为什么公安局长对党忠诚？

中国政府是如何确保其 “国家暴力机器” 的首领们忠于职守的？宾夕法尼亚大学政治学系的 王裕华 通过深度访谈和档案资料分析，对此进行了研究。 </br>

研究者发现，为了稳固执政体制，执政者将公安局长们吸纳到领导班子中，并对他们充分授权。这些列席领导班子成员的公安局长们，由此获得了更强的议价权，可以通过讨价还价而获得更多的财政资源。

群体事件与维稳压力

尽管过去二十多年中国很少发生大规模游行，但群体事件的数量却迅速攀升。维权性质的有序抗争，是释放社会压力的“安全阀”，适当的容忍是有利于社会稳定的。

但是，政府也需要预防社会抗争升级扩展，并避免混乱局面不可收拾。在群体事件日益频密和维稳压力愈加吃紧的情况下，政府对公安部门的依赖越来越强。

公安部门是社会管理的前线阵地，主管地方人口和户籍，并负责群体事件的预警和应对。人民武装警察是相对独立的半军事化机构，主要负责大规模群体事件的镇压。

如何确保各级公安局长们忠于职守，就显得至为重要。毛泽东就相信“枪杆子里面出政权”，坚持 “党管军队”，并不断强化党对军队和公安系统的领导地位。

人事吸纳与财政激励

为了确保公安局长们对党的忠诚，各级党委和政府主要采取干部人事管理策略。通过职级高配和财政激励，使公安局长们与现有体制 “命运与共”，从而确保他们对政权的忠诚。

各级公安部门的人事和财政事务都遵循属地管理，地方党委和政府是公安部门的实际 “委托人”。就此而言，公安局长主要听命于所在地的党委和政府，而很少受上级公安部门和中央政府的调度。

社会稳定是党政领导干部政绩考核的关键指标，发生大规模群体事件是 “污点”，会影响主要领导干部的仕途前景。因此，升迁机会较大的地方官员，更倾向于镇压群体事件。

与此同时，维持一支庞大而训练有素的公安队伍，是一件花费不菲的事业。预警和镇压群体事件，需要公安部门掌握足够的人力、物力和财力。公安局长有动力去争取财政支持，以扩充其强制力。

高配公安局长的常态化

研究者认为，执政党主要借助提高公安局长的职级，来获得他们的效忠。各级党委领导班子由主要党政领导组成，公安局长理论上不够级别。但是，为了吸纳公安局长，各级党委领导班子也会将其纳入。

比如，省委常委和党组成员一般由部级或副部级领导担任。公安厅局长属于局级干部，按照规定不能列席。但是，许多省份都将公安厅局长列为省级领导，虽然他们名义上仍然是局级。

2003 年中央下发文件强化对公安部门的领导，自此以后公安局长“高配”逐步常态化。公安局长一般担任省长助理、副省长或政法委书记，有些则高至列席省委常委乃至担任省委副书记。

研究者开发了 1992-2012 年中国司法领导人数据库，发现 2005 年前只有半数省份对公安局长高配，但 2012 年这个比例则高达九成。

在北京和上海等战略要地，以及民族关系紧张的地区，公安局长的职位都较高。与此同时，是否高配也取决于公安局长的资历，一般担任多年以后才会被高配。

尽管省以下各级公安局长的数据无法掌握，但通常来说，省级公安局长高配以后，市县公安局长也会纷纷跟进，因此其影响是非常深远的。

“政治分肥”与政权稳固

公安厅局长被各地 “优待”，这使他们不同于法院院长和检察院长。后两者虽然名义上是省级领导，但实际上是局级干部。

成为领导班子成员，使公安局长们获得了许多实际好处。比如，他们可以享受 “高干病房”，获得警卫保护，接触机密文件，并参与重大决策。

更为重要的是，高配的公安局长获得了更大的议价权，使他们可以争取更多的财政资源，进而扩充强制力并效忠体制。

公安部门的预算支出主要包括常规项和附加项，前者受上一年预算支出、预算收入、犯罪率、人口基数等因素的影响，后者则与公安部门的绩效和公安局长的议价权有关。

利用可以获得资料的 14 个省份 1995-2006 年的面板数据，在控制了其他竞争性假说的同时，统计分析证实了高配公安局长的预算决定权。

研究者发现，担任省级领导的公安局长，使公共安全预算支出占财政支出的比重大大提高，平均提高约 0.2%。与此同时，公安局长的职位越高，其增加公共安全预算的作用就越强。

有趣的是，刚刚上任的公安局长（如任期仅一年）尚未站稳脚跟，通常很难有这种议价权，公共安全预算支出也很难增加。

研究者发现，国有企业职工人数占总人口的比例越高，公共安全预算支出就越低。由此可见，国企扮演着为国家监督员工的角色，一定程度上替代了公安部门的作用。

维稳离不开公安部门，而公安部门需要钱。各级政府 “拉拢” 公安局长们，让他们参与“切蛋糕”并效忠执政体制。

但是研究者也提醒，强制力只是中国执政体制韧性的一个方面，不能对其过分夸大。中国共产党的革命传统与文化资源、干部考核制度、媒体管控、外商直接投资等，都为执政体制的持久生命力发挥了至关重要的作用，也有待更全面的考察。

Wang, Y. (2014). Empowering the police: how the Chinese Communist Party manages its coercive leaders. The China Quarterly, 219, 625-648.

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