为什么很少有人研究中国的中央政府？
为什么很少有人研究中国的中央政府？
看了热播美剧《纸牌屋》的中国观众，在为紧张跌宕的剧情而折服时，或许会问：中国版的《纸牌屋》会是什么样的呢？但是，他们可能很难找到这个问题的满意答案。有关中国高层和中央政府部门的研究实在太少，以至于人们不得不连蒙带猜和胡思乱想。
在英文文献中，我们可以看到大量有关美国、英国、欧盟等国家和地区的中央或联邦政府部门的研究。这些研究不仅是涵盖几乎所有政府部门的大样本定量研究，而且可以横亘数年乃至数十年，以追踪政府部门的变迁。
非常有趣的是，有关中国中央政府部门的研究并不多见。尽管已有较多针对某个部门和某类话题的案例研究，但中央政府部门的定量研究则几乎没有，而且研究者似乎对地方政府情有独钟。这种 “重地方、轻中央” 或 “央弱地强” 的研究局面，与央强地弱的财政资源配置、权力划分格局，形成了鲜明对比。笔者最近在 Economic and Political Studies 发表的论文，探讨了中国央弱地强的政治与行政研究格局，并介绍了一些相关数据库及未来可能的研究方向。
“失踪” 的中央政府部门
中国采取单一制的政治体制，这决定了中央政府在政治与行政运作中的重要性。改革开放以来，中央政府向各级地方政府下放了许多财政和行政权限。但是，中央政府仍然牢牢控制着许多事关命脉的权力。实际上，中央政府通过分税制改革和日益强化的 “垂直管理” 体制，正在逐步提升其对地方政府的控制力。地方政府不得不 “眼睛向上”，仰赖中央转移支付，以填补财政赤字。与此同时，各级政府纷纷设立和加强 “驻京办”，期望争取项目并协助 “跑部钱进”。
中央政府部门是中国政府的权力枢纽，但是有关它们的研究却不成比例的稀缺。一项对中国五份主流公共管理期刊论文的综述显示，2002-2006 年间只有 5 篇有关中央政府的论文。笔者在中国知网的 CSSCI 源期刊数据库中，以中央政府的对应词（“国务院”、“部委”、“中央政府”）和 “地方政府” 为关键词，以摘要或标题为检索项进行检索。结果表明，2000-2013 年间以摘要检索法获得的论文中，地方政府研究占据主要位置，中央政府研究却相对较少（见图 1）实际上，许多摘要中包含中央政府的对应词的论文，只不过提到了国务院公报或中央部委文件罢了，并没有将其作为研究对象。
图1 中国研究的 “央弱地强” 格局（摘要检索法）
如果以标题法检索，那么地方政府的绝对优势地位就更加彰显无遗（见图 2）。照此而言，针对中国中央政府部门的研究可以说是稀缺。
图2 中国研究的 “央弱地强” 格局（标题检索法）
另一项对 1999-2009 年间公共管理 SSCI 源期刊的检索表明，119 篇论文中有关中央政府的屈指可数，同样说明英文文献的中国研究也毫无例外地央弱地强。
美国和欧洲的中央政府研究经验
从美国和欧洲的研究文献来看，中央或联邦政府部门是最主要的研究对象之一。对 2001-2005 年共三届 “公共管理研究会议” 的 188 篇论文的综述显示，29.7% 的论文关注市县地方政府，27.5% 的关注联邦政府，22.5% 的关注州政府，三者的比例旗鼓相当。
笔者对社会科学引文指数（SSCI）源期刊的检索显示，2000-2013 年间大约 44% 的论文是有关中央政府的，地方政府和州政府的研究分别约为 48% 和 8%（见图3）。 </br>
图3 英文文献中的政府层级占比
美国《信息自由法》为学者获取联邦政府部门的各类数据提供了制度保障，联邦政府部门的所有属性、决策、制度和行为，都可以通过便利的渠道获取。1993 年实施的《政府绩效与结果法案》（GPRA）和 “项目评估定级工具”（PART），要求部门和项目绩效公开并接受问责，进一步提供了大量数据。与此同时，联邦雇员态度调查（FEVS）和联邦绩优系统调查（MSPB）等研究计划，几乎每年抽样调查数万名联邦政府雇员，积累了大量研究数据
分别于 2001 年和 2011 年启动的两项欧洲研究计划，比较公共组织研究与分析数据库（COBRA）和未来公共部门融合与协调（COCOPS），则更进一步采集和追踪欧洲主要国家的中央政府部门数据，开展多个主题的跨国比较研究。欧洲学者向有跨国合作开展比较研究的传统，欧盟也有意促成欧洲内部的合作研究。欧洲的中央政府部门研究主要采用主观感知数据，特别是针对高层主管，而不像美国主要关注普通职员。
为什么中国中央政府部门难以研究？
中国学者过多关注地方政府，而过少涉及中央政府。笔者将这种研究格局概括为 “央弱地强”，并对其背后的成因进行了探讨。
首先，学者们倾向于认为中国各级政府部门 “上下一般粗”。“职责同构” 也意味着，对某级地方政府的研究可以推延到中央政府。但是，有关下级政府的研究只可以帮助我们间接了解上级政府，却不可以替代上级政府研究。 </br>
其次，中央政府部门及其工作人员 “位高权重”，一般学者很难接触乃至 “染指”。如果没有过硬的关系，学者很难进入研究场域。这也是为什么中国的大量研究是有关县乡乃至农村治理的，因为后者更容易进入和接触。
再次，有关中央政府部门的信息往往被视为国家机密，甚至连部门预算和人员编制这样的数据都很难获取。尽管《政府信息公开条例》实施多年，但大量分散的部门数据很难整理和使用。许多在京学者受聘于一些中央政府部门开展咨询研究，但可能因为保密原因而无法公开发表。
最后，不同于量大面广的各级地方政府，中央政府部门之间的可比性较弱。频繁实施的政府机构改革又使其稳定性不足，难以开展跨期追踪研究。两相比较，学者们很少 “费力不讨好” 地涉足中央政府部门研究。
“去魅” 中央政府部门的研究展望
有关中国内阁的流言蜚语在坊间传闻已久，但却少有严肃的实证研究加以探究。这种神秘化状况，养活了一大批藉此为生的宫廷秘闻记者，但却未能推进中国中央政府研究。
中央政府研究很大程度上受制于政府信息公开程度较低，同可获得的中央政府部门数据有限有关。但是，随着政府信息公开工作的稳步推进，特别是中央政府部门“晒账本”等行动的开展，可以获得的数据日益增多。与此同时，针对中央政府部门的调查研究也在从不可能走向可能，都为中央政府部门的定量研究提供了契机。
笔者对现有的中央政府部门数据进行了梳理，从中识别了最关键的研究变量，并试图构建 “中央机构数据库”（CCAD），以期推进中国中央政府部门的实证研究。这个数据库涵盖 80 余个部委、国家局和国务院直属单位，涉及政府网站绩效、政府透明、行政透明、财政透明、预算收支、权力、合作、行政审批事项、领导任免、腐败、公务员招考等领域的变量，且很多变量都可以溯及多年。
比如，下图是笔者以《政府工作报告》的部门任务分工与合作为依据开发的部门间合作网络（图4）。据此可以识别中央政府部门的权力分布与部门间关系，并结合其他变量开展有意义的实证研究。
图4 国务院机构的部际合作网络（2012 年）
诚然，这是一项浩大的研究工程，目前这个工作仍在准备和推进中。但是，通过持续公开和集体更新，相信这份努力可以推动中央政府部门的实证研究，以帮助人们更全面深入地认识与理解中国政治与行政运作。
参考文献
- Ma, L. (2015). Central government agencies in China: Toward a research agenda. Economic and Political Studies (72), forthcoming.
- 马亮. (2014). 政府部门的权力：以国务院机构为例. 2014年北京大学政府管理学院政治经济学系年会论文, 10-26, 北京.
文章版权归原作者所有。
