环境执法：越来越需要地方政府的支持配合

近年来，中央政府出台了一系列环保法律法规，但是环境执法却很难跟上步伐。就连政府官员自己也承认：许多法律法规并未得到地方环保部门的有力执行。

为什么环境执法这么难？中央关注和社会支持是否能让环境执法更容易？香港和美国的三位研究者撰文探讨了这些问题。

谁支持环境执法？地方政府缺席了

研究者们在2000年和2006年分两次对南方某市环境执法人员进行了问卷调查，分别获得202份和154份问卷。此外，研究者们还对环境执法大队的一线执法人员和涉及环境监管的企业主管进行了深度访谈。

中央政府有关环保政策的重大调整，使执法人员与其他利益相关者的关系发生了深刻变化。执法人员越来越感受到，来自其他政府部门和社会各界的政治支持，发生了明显改变。

一方面，中央政府加大对环保事业的重视和投入，并将国家环保局升格为环保部。另一方面，民间环保机构、新闻媒体和社会公众也日益关注环保问题，为环境执法提供社会支持。

两轮调查显示，来自中央政府、省政府和政协的政治支持显著提升了，但是来自市长、市政府、其他政府部门、人大和法院等的支持却并未提高。

来自地方政府和其他部门的支持，是影响执法效果的关键因素。但是，上级政府的政治支持，并未转化为其他地方政府部门的配合。由于经济发展仍然是压倒一切的头等大事，因此其他政府部门的支持并未提高，也就不足为奇了。

两轮调查发现，来自公众、媒体和环保社会组织等利益相关者的社会支持都有了很大提升，而企业的支持并未显著改变。但是，社会支持也是执法人员可能面临的社会压力。社会公众和媒体对环境污染的不满，往往宣泄到环保部门，使执法人员成为无辜的“替罪羔羊”。

执法环境：越来越像透明的金鱼缸

两轮调查显示，环境执法人员的工作环境也发生了明显改变。

来自上级政府的各项政策，既是支持也是压力。一些上级政策往往语焉不详，又有苛刻的执法秩序规定，使执法人员的压力陡增。执法人员认为，和之前相比，他们的行政权限更显得不足，行政资源也更为捉襟见肘。

不过，上级政府和社会各界对环境保护的热切关注，使环境执法人员更倾向于采取正式化和合作性的执法策略。来自民众的投诉和媒体的曝光，让环境执法人员越来越像生活在一个透明的金鱼缸里，使他们更愿意按照正式程序规定办事，以避免被别人“抓住小辫子”。

与此同时，关停违规企业等环境执法行动，需要来自其他部门的配合和支持。环境执法人员也越来越学会征求其他部门的建议，并寻求其他部门的支持。

执法人员的心态：工作满意度下降

环境执法格局和工作任务都发生了较大变化，执法人员的心态也有了明显改变。与2000年的调查相比，2006年调查时环境执法人员对其薪酬和收益的满意度更低，并更加认为其工作得不偿失。

这些“街头官僚”是决定环保政策能否“落地”的“关键先生”之一。在长期超负荷运转和工作任务日益困难的情况下，他们的工作满意度明显下降，势必会使环境执法效果大打折扣。两轮调查显示，受访者心目中的环境执法效果有略微下降。

2000年的调查显示，中央政府的支持对执法效果有明显的推动作用。但是，2006年的调查却表明，中央政府的支持不再是关键因素。取而代之的，是地方政府的支持以及其他政府部门的配合。

中国采取自上而下的政策执行，依靠中央政府的高压政策，一些政策往往能够得以奏效。但是，如果关键利益相关者不支持乃至抵触政策执行，那么环境执法就很难推动下去。

由于得不到地方政府的有力配合，许多环境政策并没有得到有效执行。由此可见，如何发挥横向支持机制的关键作用，可能是填补环境执行空缺和增强执法效果的出路之一。

Zhan, X., Lo, C. W. H., & Tang, S. Y. (2014). Contextual Changes and Environmental Policy Implementation: A Longitudinal Study of Street-Level Bureaucrats in Guangzhou, China. Journal of Public Administration Research and Theory, 24 (4), 1005-1035.

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