中国PPP模式的形成与发展
中国PPP模式的形成与发展
2015年7月，内蒙古托克托工业园区引入社会资本，共同打造园区污水处理体系。 新华社 图 </br>
在过去的20年中，新自由主义思想对政府决策的影响取得了长足进步。以基础设施建设为例，中国政府在1990年代初就开始允许私人部门在公路、地铁、能源、垃圾处理、供水及公共卫生等领域发挥更大的作用。最近几年，政府和社会资本合作（public-private partnerships，PPP）机制更是在国务院及各部委的文件中被反复提及。但是，影响不同地区自由化程度的因素究竟有哪些？
北京大学 张闫龙 教授在其最新出版的实证研究中，分析了中国333个地级行政单位在1992到2008年间涉及私营资本的基础设施项目。研究表明，对于一个城市的自由化过程而言，除了自身财政与政治资源等因素的影响，相邻及同级城市的决定、政策研究专家的政策建议以及上级机构的直接或间接干预，都会发挥重要作用。
PPP机制可以分为四种类型。第一种是最保守的管理和租赁，让政府维持项目所有权和股权投资，但利用私人单位的管理经验与技术。第二种是特许经营，让私人单位在一定时间内向用户提供服务并承担风险，但资产仍旧属于公共单位。第三种是绿地合同（greenfield contract，又称新合同），是指私人单位或公私合伙企业在合同规定期限内建立和运营一种新的设施，并在合同期满时将设施所有权转交给政府。第四种是最为激进的私有化，即私人单位直接买入国有企业股权。这一模式在1990年代后期的国企改革中被频繁使用。
以上四种基本类型在操作过程中还会衍生出更多的具体形式，它们在投资方式、所有权、风险分担、运营周期、自由化指数等方面不尽相同。中共十六大以后，中国最为普遍的PPP形式是绿地合同和特许经营。
除了PPP机制内在的多元性，不同的基础设施行业也各有特色。研究者特别强调不同行业的项目具有不同的可销性（marketability），亦即项目得以在市场上交易的能力。比如，电力行业可分为发电、输电和配电等三个领域，其中发电领域最容易走上私营化的道路；石油行业则是在分销环节放开对私企与外企的限制；城市交通与供水设施则基本可以由商业公司提供。
在阐释了PPP机制和基础设施行业的复杂性之后，研究者搜集了拉萨以外（资料限制）中国大陆所有地级及以上城市（可能是论文作者笔误，考虑到地一级的自治州、盟、地区并不算作城市，文中333个“城市”应称为地级行政区划单位）的信息。截至2008年底，中国拥有333个地级行政区划单位。
在研究者的数据库中，社会经济信息搜集自《中国城市统计年鉴》；省级压力信息搜集自北大法宝；专家影响信息收集自中国知网；PPP形式的自由化指数与行业的可销性指数由研究者计算得出；基础设施项目信息搜集自世界银行的私人参与基础设施项目资料库（PPI Database）。经过一番筛选，最终有824个PPP项目被包含进资料集。
通过对中国各城市PPP模式形成过程的分析，研究者发现一个城市的自由化进程不仅受制于自身财政与政治资源，而且也会受到相邻及同级城市、政策研究专家以及上级机构的影响。
值得注意的是，由于研究样本中涉及到的具体决策者和政府部门太多，信息搜集困难，研究者选择了笼统地以“市”作为采纳自由化政策的主体。在层层叠叠的政府体制中，这样做很有可能遗漏和忽视了一些重要的细节。我们期待将来会有更加丰富的信息来深入针对这一话题的研究。
参考文献
- Zhang,Y. The formation of public-private partnerships in China: an institutional perspective. Journal of Public Policy, available on CJO2015.doi:10.1017/S0143814X15000185.
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