中国的国家安全委员会缺什么？

0701-1 — 2014年8月28日吉林武警特战分队举行“长白利剑”反恐演练。来源：新华社

7月1日，十二届全国人大常委会高票通过了新的《国家安全法》，确立了国家安全的领导机制，为中国的国家安全委员会提供了法律支撑。中国的国安委是中共十八届三中全会的产物，其制度设计被认为参考借鉴了世界主要国家的国家安全委员会体制。

事实上，各国的国安会体制并非一成不变，比如说美国的国安会（NSC），自成立以来就一直在进行组织机构改革。近期，新美国安全中心（CNAS）就发布报告，建议下一届美国政府提升国安会的运转机制，以更为有效地应对日益复杂的国际安全形势。这是新美国安全中心对《对下一任总统建议》系列报告的开篇之作。

国安会运转面临诸多阻碍

冷战结束后，国安会的规模越来越大，但影响其决策运转效率和战略规划能力的阻碍也明显增多。

部门协调流于形式。美国国安会的决策流程层次分明。首先由国防部、国务院等部门将政策建议方案提交由国安会各个委员会高级主任组成的规划委员会，再由规划委员会牵头组织会议对方案进行讨论。消除各部门分歧后，再向领导层提交，最终由总统主持的国家安全会议拍板定夺。这一决策机制流程堪比“爬山”，也被称作“政策山”。高级主任主持的协调会议在其中发挥重要作用。

随着美国利益的扩展和复杂化，各个部门的分歧也更为显著。在规划委员会层面达成共识越来越困难，导致部门协调会往往流于形式，需要由上一级机构乃至最高层决断，甚至经常出现由副总统甚至总统出面协调解决战术层次问题的情况，严重干扰领导层对于重大战略问题的决策。

日常事务耗费过多精力。美国国安会从创建之初的协调机制、专家委员会转变为官僚机构，日常事务性工作成倍增加。国安会的工作人员每天都要接收来自各个政府部门的各种情报信息，仅更新整理就要占用大量精力。国安会的工作人员还要负责组织各类会议，编写重要会议纪要，难以集中时间和精力进行战略问题及政策研究。

政策落实效果不佳。国安会通过发表政策文件将总统的战略目标转化为具体政策。每种政策文件都有各自的用途和效果，需要根据不同情况酌情使用。但国安会的工作人员大多来自政府及军队各部门，在国安会短期工作，很难在短时间内熟练掌握并使用好各种政策文件。还有一些工作人员加入国安会只是为了积累经验和人脉，以便未来回到原部门后有更好的职业发展，因此在执行一些“得罪人”的政策时也常常有所保留。

国安会改革方向：聚焦战略规划和政策落实

新美国安全中心建议，针对未来美国面临的复杂国际形势，国安会需要进一步提高危机处置能力。同时，国安会的中心任务依然是推进总统的国家安全及外交政策，其工作必须在两者间取得平衡。

长远政策目标的实现需要日常工作的推进，这也要求国安会工作人员在日常工作中加强统筹，将长远目标分解到日常工作之中，做好具体政策的落实。报告建议下一届国安会应在以下几个方面着力加强：

人员选拔。各部门中的优秀人才都希望加入国安会，但对国安会而言，选择正确的人更为重要。因为国安会要在各部门间居中协调，其工作人员必须要在特定问题上具有一定知识储备和实际操作经验，这样才能使他们在各个部门间更具有可信度。这也是做出正确决策的先决条件。

政策落实。由于各个部门对外交政策目标的理解不同，各自也有部门利益和需要优先推进的政策议题。国安会需要更清晰地向部门阐述总统的政策构想，确保各个部门都能“买账”，从而共同推进政策目标的实现。国安会还需要督促各部门克服经验主义，将国家安全政策落实到基层，这也需要国安会反复的政策检查和督导。

战略预测和政策规划。报告建议国安会的高级主任和协调委员会承担更多的日常事务决策，让领导层则将精力集中在战略预测和政策规划。具体而言，国安会应发挥自身的协调优势，召集各个相关部门设定各种场景，推演美国在一个较长的历史时期中将应对何种危机，全面了解各类风险和机遇所在，并找出应对之策，特别是具体政策上的缺失。战略规划还意味着探索新的技术和趋势，这些也都需要各个部门的共同支持。

预算制定。政策能否得到落实，一个重要方面在于预算资源如何分配，这也是国安会工作最为薄弱的环节。在过去的几年中，国安会往往依靠临时拨款推动政策落实，而这早已引起国会不满。报告建议国安会的各高级主任应该与预算管理局（OMB）的工作人员加强合作，在整体预算制定中发挥更主动作用。