上有政策，下有对策：地方政府应对上级考核的四种策略
上有政策，下有对策：地方政府应对上级考核的四种策略
图片来源：新华社
绩效考核在各地政府广泛实施，它确实带来了许多益处。然而，广东外语外贸大学的 李佳源 通过对40多位广东地方官员的深度访谈发现，绩效考核最终还是陷入了“上有政策，下有对策”的怪圈。
研究者走访了五个城市，向受访的地方官员详细询问各个部门绩效测量的过程。受访官员主要来自公安、环保、食品安全、教育和统计等政府部门。由于涉及的问题较为敏感，研究者通过让受访官员举实例或对媒体新闻做评论等间接方式来获得官员的真实看法。此外，研究者还收集了大量的内部绩效考核文件和审计资料，以校对和补充访谈结果。
四种策略
研究发现，地方官员通过四种方式应对来自上级的绩效考核。
第一，编造“优异成绩”。在当前的行政制度中，政府部门一方面接受考核，另一方面又承担收集与编写绩效报告的任务。地方统计部门往往面对着两难困境：一方面，根据相关法律，他们必须保证统计数据的真实性；另一方面，他们同时受到同级政府在财政和人事上的控制，而后者有很强的动机来操纵数据。结果，地方统计部门往往选择参与绩效数据的编造。一位受访官员表示，当地区级统计局和乡级政府合谋编造数据，从而让前者成功编写绩效目标，后者“提高”绩效，实现“双赢”的局面。
第二，有意隐瞒成绩。受评估的政府部门永远旨在编造更高的绩效吗？其实不然。鉴于有些指标在下一年的评价情况是基于当年的统计数据，因而政府部门有很强的激励去隐藏那些超过既定目标的产出。这也就是所谓的“门槛效应”。根据对某乡镇干部的访问，不同乡镇之间会进行“指标交易”——一些在经济指标上取得过高成绩的乡镇会将“多余”的成绩交易给一些成绩不理想的乡镇。这种办法再次帮助实现“双赢”局面：前者将避免下一年面对过重的任务负担，而后者则可以达到目标并通过评估。
第三，只关心指标内事项。对量化指标的不当关注会扭曲地方官员的激励结构，把他们的注意力只限定在短期目标上，导致政府部门忽略难以量化的政策目标。对经济指标的过于强调，导致了官员们的“选择性注意”，他们将主要资源都用于推动辖区内的经济增长上，牺牲了其他方面的政策。研究者调查发现，在地方政府的投资结构上，经济导向型的项目占最大比重，例如商业住房、产业项目和商贸旅游等。与此形成鲜明对比的是，在非经济服务上的投资则只占非常有限的比例，例如社会保障和环境保护。
第四，相对忽略民众诉求。研究者通过调查地方政府的内部文件，发现“公民满意度”这样的指标要么没有被囊括进绩效评估，要么只占非常低的权重。地方官员更看重传统上比较“客观”的指标，而忽略了公民的主观评价。即使是对“公民评价”的具体应用也会被扭曲。地方政府各个部门会相互投票，让“公民评价”沦为形式。在2012年的一项调查中，某市大多数部门都得到了奇高的评分，在满分8分的情况下平均分为7.34，同时标准差也非常小。
公安部门尤为明显
这四种策略性行为在公安部门中尤为明显。以前，注册案件数量是考核派出所绩效的重要指标。于是出现了两种人为操纵成绩的策略：第一种是降低案件注册的标准，如将那些本应处以“警告”或“再教育”的轻微违法分子进行拘留；第二种是将一个案件拆分成几个案件。
后来，绩效指标变成破案率时，这一情况得到了扭转。但是，派出所经常会针对一些案件拒绝备案，这不但可以减少工作负担，还可以降低分母，取得更好的成绩。
目前，警察部门在下一年的评价指标往往是以当年的目标完成情况为基础。因此，短期内取得突出成绩的代价往往是在未来轻易丢掉优势。于是指标交易就成了派出所的理性选择。对某区的访谈表明，为了避免下一年度更重的目标负担，当年某派出所成绩如果超过既定目标，就会将“多余”成绩转让给表现不佳的派出所。
“选择性注意”的情况在公安部门的表现尤为明显。首先是警察们特别关注客观的考核指标，如警力、警情数、刑案立案数、刑案破案数、刑拘数、逮捕数、治安查处宗数、治安查处人数、治安拘留数、劳教数、强戒数、户籍办理宗数等。但他们很少关注那些基于公众感知的指标。其次，尽管处理犯罪的效率有所提高，派出所如今很少将精力用在预防犯罪上，如街头巡逻。因为相对于解决案件，预防犯罪的效果既不直接，也缺乏能见度。第三，地方公安部门往往只关注侵权案件，而不愿将精力放在找回丢失物品上，部分原因就是后者并没有被用作考核他们绩效的指标。与此同时，公安部门会重点调查那些引起社会影响的案件，而忽略缺乏社会影响的案件。
在民意考核方面，尽管公安部宣称公民满意度是评介警察工作的最终标准，但标准化的民意调查并不能解决问题。2011年某市举行了一次大规模的公民满意度调查，两位中层干部并不以为然：“电话访谈并不能说明问题。有可能你打电话时的态度就会决定他满意与否或感到安全与否。而如果你擅长表达，即使他并不满意，他也会在同你沟通时表达满意。”而且，受访警察表示，由于调查只涉及该市0.5%的人口，因而结果不一定拥有代表性。讽刺的是，尽管某警察对公民满意度调查没有热情，但他透露，他所在的部门把下属部门在该指标上的目标提高了1%。这种“层层加码”的策略在中国官场广泛使用。
总而言之，尽管量化指标是中国中央政府得以动员地方党政机关的组织基础，但实施量化考核导致了来自地方政府的多种策略性回应。在未来的政府绩效考核中，设计量化指标时要考虑它们可能带来的负面影响。当然，这篇文章还有许多问题值得进一步探究。例如，为何在中国地方政府中，竞争性排名下的编造政绩和“门槛效应”下的指标交易这两种看似乎矛盾的情况能够并存？基层官僚们的注意力分配与政府领导有何不同？这都有待将来进一步研究。
参考文献
- LI, J. “THE PARADOX OF PERFORMANCE REGIMES: STRATEGIC RESPONSES TO TARGET REGIMES IN CHINESE LOCAL GOVERNMENT.” Public Administration (2015) .
文章版权归原作者所有。
