江 平：社会自治和制度改革
开始我认为给我的时间大概是 15 分钟，后来改成 20 分钟，最后改成 30 分钟了。我可能讲不了这么多。
我这次讲的题目是“社会自治和制度改革”。为什么选择这个题目呢？因为我们这次发的会议通知里面有一句话说“当前中国的社会转型已经到了攻坚阶段，大有不进则退之势”。所以对于我们现在的社会转型应该说是面临的迫切问题。我们看看我们过去社会是怎么样组成的？我是搞法律的，搞民法的，民法里面很重要的是一个法人的分类，长期以来一直到现在为止我们国家的法人分类就是三种，国家机关法人、事业单位法人和企业单位法人。写的是三类法人，其实这三类法人要是从它的性质来看，国家机关是国有的，事业单位都是国家办的，企业都是国有企业（在改革之前）。所以从这个意义来说，我们国家社会的形态应该是以国家为核心的机关、事业单位和企业单位并重的社会组织结构。这样的一个社会组织结构，如果我们从国家所有的角度来看，应该说它是一个像橄榄球式的，它的重心中间这块完全是国家办的。所以这个形式是必须要改变的。
改革开放以来，我们显然有了改进。这个改进就是发展了市场经济，有了私有企业、民营企业，同时我们也引进了大量的外商投资企业。从这个角度来说，国有企业也随着市场经济转型了，完全实行了公司化了。从这个意义上来说，可以说我们逐渐形成了两层的结构。就是除了国家的这部分之外，我们也有了一个市场经济，有了一个市场经济里面主体的地位。应该说现在很大的一个就是事业单位，事业单位到现在仍然没有多大的变化。虽然我们也允许一些私人办学，也允许一些私人办体育，很小的一部分，也允许我们有些私人的民间社会团体之类的，包括公益性的团体。但是比重很小、分量很小。
所以，从这个意义上来说，我们的政治制度的改革到底从什么地方切入？我觉得政治体制改革切入点有很多，比如说我们从政治体制来改革，我们从民主选举来改革等等。但是，现在看起来其他的道路困难重重。我认为只有从社会自治这个角度来切入，可能在现在情况下面临的困难少一点，大家的共识可能还会更多一点。所以我认为把政治体制的改革、政治制度的改革转化为社会结构的改革，这是因为中国现在社会的结构很不合理，我们现在政治体制的改革，更多的应该从改革社会结构这个角度来多考虑一下。
我觉得从 1988 年，当时我在七届人大刚开始的时候就提出了海南建省这个设想，也通过了海南建省的立法，当时海南建省就提出一个重要的思想，就是搞一个大社会、小政府。和我们现在中央的大政府、小社会有一点形成了对抗之势，至少提出了大社会、小政府。因为从海南本身的人口的状况来看，这应该是很适合于海南的特点，他人口比较少，政府本身也是比较小，你搞一个很大的政府，很多都是政府工作人员，怎么样来进行管理？但是后来大家都知道，海南也没有最后实行任何大社会的设想的完成。可以说它也融化在我们整个大政府的概念里面，被包含了。所以，应该说海南的改革是并不成功的，海南的改革并没有真正建立一个大社会、小社会的设想。
所以我觉得本来应该由社会自治来解决的问题，实际上仍然是由政府机构来解决。这样的话，使得我们能够由社会自治自己行使的权利，自己履行的义务，都由政府机构来实现，这个就造成了我们社会上的一个很不健康、很不正常的现象。
当前说来，应该说更重要的是事业单位的改革。大家知道现在我们也提出来了事业单位的改革，我们从高等学校到医院，到一些其他的机构的改革，也提到了议事日程上。高校要实行自治，也提出一些方案，现在高校也搞了章程，搞了一些初步的改革。看起来根本性的改革还很难贯彻下去。可喜的现象就是现在我们政府对于体育要实行改革了，而在体育的改革上是首先从足球改革开始，我是一个足球爱好者，所以对足球改革是很关心的。我觉得足球改革这次的意义很重大，为什么说意义很重大呢？第一，它是由中央改革领导小组决定改革的，并不是体委来改革的，也不是哪个部门来改革的，而是由以习近平同志为首的中央改革领导小组来做出的决定。从这点来看，由中央改革领导小组确定了改革的方案，由国务院的副总理刘延东亲自领导来抓这件事，可以说足球改革是代表了我们体育改革的先锋，而体育改革又是作为事业单位改革的一个突破口。所以，应该说我们很重视足球改革所体现的思想和精神。
我觉得足球改革就是一个我们所说的社会自治的方案，可以说这样的一个社会自治是包括了四个方面，我把它概括为一是行政脱钩，二是章程自主，三是民主选举，四是专家治理。这 16 个字四个方面应该说体现了我们所说的社会自治的精神。
首先看一看行政脱钩。足球管理中心跟足球协会是一个机构两块牌子，它既是一个政府管理机构足球管理中心，又是一个社会团体式的足球协会。这样的形式在我们的足球管理，在球类管理、在体育界里面普遍实行，一套是政府管理机构，另一套就是各个协会，足球协会、篮球协会、游泳协会一大堆协会。实际上各个协会是不具有实权的机构，它的权力都在行政管理机构。也就是说你的足球协会完全听命于足球管理中心，而足球管理中心完全听命于我们现在的体育总局。这是一个部门管理的典型。我想这样一个行政脱钩，就意味着今后只有足球协会作为领导，而足球管理中心在里面就不起作用了，真正实行了协会的管理。我想我们把足球运动跟行政管理脱钩，意义很大，因为不然的话我们的运动员几乎都是拿国家工资的，当然现在足球运动员已经不是了，我们的乒乓球运动员还是照样拿国家工资，我们的运动员都靠国家养活，拿了国家的工资，有国家的行政级别。而且他们还有很多陪练员也是拿国家的工资，教练员也是拿国家工资。照这样下来的话，一个运动员要成名，像刘翔这样的运动员，得有多少人陪他练？有多少教练员？出口有多少费用？完全靠国家。真正像李娜那样单飞的，完全靠自己的是寥寥无几，所以我们国家的体育是国家养活的体育，任何一个国家没有这样的机制，靠国家来养运动员，靠国家让运动员出名。这个机制不打破，我们体育运动可能在某项成绩上有突飞猛进的发展，或者有很好成绩，但是不可能真正造成一个群众体育的基础。
所以我觉得去行政化在我们的事业单位里面尤其重要，如果我们事业单位还没有去行政化，还仍然是行政化主导，我们的事业单位就不可能形成自治的特点。自治的首先的要求是去行政化，只有去行政化才能够实现自治。所以独立行使社会自治赋予它的权利和义务，不和公权力结合，这是社会自治的最大、最根本的灵魂所在，就是不跟公权力发生关系，不受公权力支配，社会自治能够行使自己的作用，行使自己的权利。
第二个是章程自主。章程应该是社会自治团体内部的宪法，也就是说一切行为，除了不得违反国家的法律以外，它的一切活动都是以章程为准绳，章程为主导，章程为指针。章程和合同是自治团体及其相互之间的意思自治的主要的手段。所谓意思自治大家都知道，这是个自主行为的关键，政府机关没有任何自主行为，都是听上级的，听政府的决策。所以西方国家政府工作人员是不能能够罢工的，你不能够和政府意见违背。而社会自治团体就不一样了，你完全可以和政府行为不一致，你也可以罢工，你也可以进行其他不同于政府的意见。所以我们看到社会自治团体的核心就是意思自治，而意思自治的表现就是章程和合同。在这个意义上来说，就是国家权利充分尊重当事人自己的意志，而不加干预，这是社会团体自治的第二个很重要的原则。根据意思自治的原则，章程应当是量体裁衣而制定，不能够是千篇一律的。过去我们在章程这点上有很大的误解。我们看看现在公司的章程几乎是千篇一律抄的，照公司法抄的。可是你要作为社会自治，你就应该有自己的特色，北大的章程和清华的章程不能够一样，因为学校性质也不一样，管理模式也并不完全一样。所以应该是表示各自不同的特色。现在的高等学校的方案，制定的章程已经都凸显其色了。有的实行校务委员会制，有的实行董事会制，董事会有的是咨询机构，有的董事会是决策机构，权利也并不完全一样，只有各个学校有自己各个不同的特色，才能够体现意思自治。在这一点上招生也是这样，招生也可以自己选择自己的招生的途径、方式，用什么样的方式。所以这个章程应该说是体现了很大的特色。
第三个是民主选举。我觉得民主是自治的灵魂，如果是实质的内涵，民主跟任命是社会自治跟政府权力重要的分水岭。政府权力是任命的，社会团体自治是民主选举的。我想足球改革既然取消了足球管理中心这种领导机制，那就意味着足协的作用就很重要了，而足球协会是必须民主选举，因为他是协会，不可能是足球协会由上级来任命会长，那不是可能的。所以我们过去的律师协会，当他不是一个真正自治团体的时候都是由司法局领导任命的，现在不管怎么说足协还要实现他民族选举的这个基本的特征，这才能体现他的特点。自治团体的章程规定了他的领导机构必须按照规则来进行选举，是不是真正的民主、平等、公开的选举，是检验一个社会团体是不是真实的自治的一个重要标志。所以，在这点来说，竞选是合法的，贿选是绝对违法的。从这次国际足联的改选也可以看得出来，贿选就要抓起来，因为你违反了规则。而竞选完全可以。所以我们现在也应当提倡在社会自治团体里面更多的竞选，而不是贿选，我们现在贿选太多，竞选的太少，这一点应该改变。
第四个是专家治理。是专家治理还是行政官员治理，这是检验是否社会自治的又一个重要的分水岭。官员治理的特点是有行政级别管理的，官员往往是另一个领域，别的领导调来的，而专家没有级别的要求。所以这点来说专家是以他所从事的职业的规律作为指导，他知道这个规律在什么地方。所以专家管理、专家治理就是强调了他的规律性。医学的要有医学专家管理，医院由医学专家管理，高等学校由教授管理，足球体育运动由各行专业来管理。我想实行专家管理可以使我们摆脱行政官员的专横和权利的滥用。
我想这四个概括起来，一个是公权力脱钩，第二个是章程自主，第三个是民主，第四是专家，这样才能体现社会自治的特色。
第三个问题，我想谈一谈社会自治在中国发展的前景和展望。我想能够把类似足球改革这种社会自治引进的最有希望的领域是三个，一个是体育部门，第二是高教部门，第三是医疗部门，各级医院。因为这三个领域都是专家集中荟萃的领域，完全能够实行社会自治的四项要求。应该把社会自治的改革跟事业单位的改革结合起来进行。事业单位的改革又和我们现在民法典草案民法总则里面法人制度的分类有密切关系。我们传统称作的是事业单位的法人就是指国家为了社会公益目的，由国家财产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。西方国家把它叫做财团法人，我们现在把它叫做事业单位法人。现在在民法典起草过程中就发生这个争议，有的提出来要恢复社团法人和财团法人的分类，有的人主张还要用现在的国家机关法人、事业单位法人和企业单位法人分类，也有人主张按照盈利法人和非盈利法人划分，这些都是现在争论的焦点。
我觉得社团法人和财团法人，我们现在理解起来可能有一些困难了，但是我们原来定义里面的事业单位法人都是由国家单位、国家出资的。现在不是由国家出资的，由私人出资的这种公益事业单位也很多了。怎么样处理好这二者之间的关系，也应该是我们深刻考虑的一个对象。北京市不久之前公布了关于创新事业单位管理，加快分类，推进事业单位改革意见。其中探索了高校和医院不再纳入国家编制，但保留事业单位的性质，在国家层面上和其他省市。这属于一个很创新的做法，也就是我们现在的事业单位最后要把它分为企业性质的，就是盈利的，那就归到企业了。行使国家权力的，纳入到国家机关单位。最后属于公益事业的，分为两类，公益一类和公益二类，而公益二类就是收一些费，但是完全能够自主，像高校、医院就是这样。所以将来要把公益二类这样高校的和医疗单位逐渐退出国家编制，还是叫事业单位，但是他已经不纳入国家编制的范围。从这个角度来看，我们可以有相当大一批人将来逐渐退出国家事业单位的编制范围。
我想这样的一个领域里面，现在最困难的是两个问题，一个是怎么处理好社会自治和党的领导的关系，这个问题不可避免，高等学校要改革，你还是在党的领导下，党的领导下还是一元化，还是不能够最后解决他的社会自治。所以我们的四中全会虽然提到了社会自治，但是仍然羞羞答答，没有把这个问题提的非常明确，就是这个道理。第二个问题，就是怎么处理好社会自治跟民主选举的问题。如果我们民主选举的问题不解决，社会自治也是会限于空谈。所以我对于社会自治总的方向看的比较乐观，因为我们现在是朝着这个方向在前进，但是这个乐观又是很谨慎的，因为有两个障碍很难逾越，一个是党的领导，一个是民主选举。解决不好这两个问题，社会自治仍然会流于形式。谢谢大家！
回应评议
从我现在的看法，要实行真正的自治就不能搞党委领导下的校长负责制，党委领导下的院长负责制，党委领导下的什么什么，我觉得应该取消。选举出来谁是校长，他就是法人代表，他应该有最终决策权，最后还要再听从党委的，党委决策跟他的看法不一致怎么办呢？他必须服从党委领导。所以，这个问题仍然是一个很难解决的问题。
民主选举的问题更明显了，协会没有问题了，协会章程就是民主选举。可是现在我们要民主来选举董事会、校务委员会，可能吗？恐怕是麻烦的。现在一谈到民主选举就太敏感了。所以我觉得这个仍然是两大障碍。
[ 江平 中国著名法学家，中国政法大学终身教授、民商法学博士生导师。本文为作者 2015 年 5 月 30-31 日在「中国法学政治学跨学科理论创新研讨会」的主题报告演讲实录（天则经济研究所、浙江省公共政策研究院、大午企业文化研究会联合主办），未经本人修订，转载请注明 ]
2015-7-20
中评网首发
文章版权归原作者所有。
