王建勋：中国的宪政之路——从中央集权走向联邦主义
各位老师，各位同仁，各位朋友，大家早上好！我相信昨天听了一天会大家比较累，我反正是相当累，到现在觉得还没睡醒呢。今天跟大家分享的题目是中国的宪政之路，副标题是从中央集权走向联邦主义。可能在座的朋友也知道我是为数不多的鼓吹联邦主义的人之一，在座的一些朋友听到过我讲类似的话题，但是也有很多朋友可能是第一次见面。我来谈一些我对这个问题的认识和看法。
谈到宪政之路，大家可能都会想到要搞分权制衡，分权制衡很重要的一个方面是三权分立，或者横向的分权，很少有人讨论纵向的分权，就是中央和地方的分权，或者说的更准确一点——联邦主义。大部分人都不认为这对中国很重要，或者对中国实现宪政的必要。主流的看法认为即使不搞联邦制，没有中央与地方严格意义上的分权，我们照样也可以搞宪政，但是这种看法是错误的。中国要搞宪政，要建立有限政府，需要双重的分权制衡，不仅需要横向分权制衡，就是立法权、行政权和司法权之间相互分离和制约，而且需要纵向分权制衡，就是全国性政府和地方性政府相互分立和制约。
托克维尔的《论美国民主》提出一个重要看法，就是区分两种不同意义的集权，一种叫政府集权，一种叫行政集权。所谓政府集权就是存在一个全国性的政府，所谓行政集权就是中央集权，大事小事都由中央说了算，重大决定、重大制度安排都由中央决定，就是行政集权。在托克维尔看来，对于一个国家，没有政府集权，没有一个全国性的政府是不可想象的，但是行政集权却带来很多问题，中央集权的弊端比较明显也比较多。比如他说中央集权将无休止的削弱地方精神，地方精神这种词对我们来说比较陌生，要地方精神干什么？地方精神对于宪政民主政体至关重要，因为涉及到地方自治、涉及到地方决策权。他说尽管中央集权可以在短时间集中更多的资源，特别是在战争发生时期的体现，但会破坏资源的再生和持续利用。尽管中央集权可以给个人带来转瞬即逝的伟大，但是不能给一个国家带来永久繁荣，这是托克维尔的看法。
我觉得中央集权最大的弊端是没有办法了解地方，所制定的政策如果全国一刀切，对于地方缺乏可适用性，这是非常大的一个问题，特别是对于中国这样一个大国而言，如果所有重大的法律和制度全国都一致，怎么样确保地方性和多样性。
在政治、经济、社会、民族、文化、宗教、语言存在如此多样的一个大国，如果地方都实行同样的法律和制度、同样的政策，托克维尔说这本身就是一种专制，因为没有考虑到地方性。当然，在这样的社会里肯定有一些全国统一的法律，之所以有这些法律是因为所有人都有共性，生活在不同地域的人，既有共同的地方，也有不同的地方，这两个特点就决定了既有全国性的法律，也有地方性的法律。所以他说中央集权要求整齐划一，要求例行公事，但他只善于阻止，不善于行动，当公民合作变为必须，中央集权这种无能就暴露无遗。
中央集权还使大家对自己的家乡漠不关心，甚至对自己的事物不感兴趣，因为大事小事都是中央说了算，地方没有参与的经验，没有参与的努力，没有参与的机会，当然就不关心地方，只能天天盯着中央在做什么，中央明天发布什么命令，要改革足球还是别的，通通都指望中央。
同时相反的纵向分权有中央集权所没有的好处，人们会热爱自己的家乡，更加关心公共事务，因为人们有更多的机会参与到公共事务当中去，人们倾向于自己解决问题，或者是说倾向于自治，而不是事事都求政府，在中国的最常见的现象之一就是一旦有什么问题，人们就会说政府怎么不管管呢？这个路哪怕坏了一块，这里哪怕出了一个小小的事件，通通都会说政府怎么不管。在座的可能很多朋友有在国外生活的经验，我在美国生活的经验之一就是我发现在地方出问题的时候，当地民众不是第一反应找政府，而是自己想办法解决，自己组织一个社团、 NGO 或者其他解决这个问题的途径，自己能不能解决，首先想到的是这一点，在奉行中央集权和联邦主义的地方，这是一个非常重大的区别。
联邦主义从宪政的角度讲，追溯到美国的国父们，在美国国父们看来为什么要建立一个联邦共和国，而不是建立一个中央集权或者大一统的共和国，非常重要的原因就是在美国的国父们认为，人是有野心的，野心必须用野心来对抗，用麦迪逊的话来说就是这样。如果我们赋予一个政府很大权力，同时也必须赋予其他政府制约，对抗这种野心。如果给联邦政府很大的权力，你同时要让州政府，要让地方性政府有制约或者对抗的办法，这就是所谓的用野心来对抗野心。在美国建国之前，人们对在大国建立一个共和国没有信心，连孟德斯鸠都觉得不可能，认为共和国只能在小国里面建成。但是美国的国父们发现，如果运用联邦制，在大国里面建立共和国不仅可能，而且会更好。正如麦迪逊在《联邦党人文集》第十篇里面的讨论，大国里面各方面利益比较分散、比较多，多数想联合起来欺压少数难度大大增加，所以麦迪逊说大国建立共和国实现自治不仅可行，而且会更好。
联邦制就意味着中央和地方都不拥有最高权力，今天我们流行的看法认为美国联邦政府拥有最高权力，这个看法完全错误。美国联邦政府和州政府之间不是等级隶属关系，没有高低贵贱之分，绝不像中国的中央政府和省政府关系一样，美国人经常会开玩笑说他们的联邦政府就相当于他们的第 51 个州政府，因为联邦政府和州政府唯一的差别在于他们的管辖权不一样，联邦政府管理那些涉及到全国性的事务，例如战争、外交等等。各州政府只管理涉及地方性的事务，或者跟每一个老百姓最密切相关的事务，包括婚姻、家庭、继承、交通、治安、教育等等，都是地方政府来负责，所以，这样的安排就在中央和地方之间构成一定的制约。
美国人之所以搞联邦制，是在他们看来一方面有了横向的分权，有了三权分立另一方面如果再加上纵向的分权，对个人自由和权利的保障就提供了一种双重安全阀。如果只有横向分权，对人们自由只有一重保障，如果有两重分权的话，就有双重保障，就会更加安全。所以他们所建立的共和国叫做复合共和国，就是共和国里面还套着共和国。联邦政体是一个大的共和国，每一个州都是一个小的共和国。
1831 年托克维尔去美国，也发现美国这种联邦共和政体确实提供了一个构建自治社会的框架，他发现美国看不到政府，整个社会井然有序，找不到政府在哪里，找不到官僚机构在哪里。所以他称美国社会是为了自身进行自治的社会，他说一个国家也许可以确立一个自由的政府，但是如果没有地方自治制度，就不可能具有自由的精神。
第二个问题，就是联邦制和单一制之间到底有什么区别。刚才略微提到了一些，但是中国学界，特别是法学界，大部分学者都认为联邦制和单一制之间只是一种形式上的区别，教科书里把联邦制和单一制称为结构形式，是一种形式。一个国家采用哪一种体制，哪一种制度安排，跟他的历史、传统、国情等等有关系，跟这个国家是不是一个宪政民主政体没关系，教科书里面基本都是这样写。然后，他们会说我们中国长期是有大一统和中央集权的传统，所以只能继续搞大一统和中央集权。这就是流行的教科书的看法的逻辑。
我想说的是，他们绝不是一种形式，他们有根本性的差别。对一个国家能否建立一个民主政体是至关重要的差别。这就涉及到很多的问题，先说他们之间的区别。在单一制下，或者中央集权体制下，最典型的就是中国，历史上的法国、中国、西班牙等等，这样的政体中央政府拥有最高权力，地方政府所有权力都来自中央授权，中央想给多少就给多少，中央想设一个海南省就可以设一个海南省，想撤掉一个就可以撤掉一个，随时可以这么做。但是很难想象一个联邦制的国家，比如美国联邦政府绝对没有权力撤掉弗吉尼亚州政府，或者把加州政府和亚利桑那政府合并。在单一制国家中，全国一般只有一部宪法，或者只有一部得到认可的宪法，那就是全国性的宪法，就像我们中国。我们的教科书对宪法概念的理解就是不承认国家之外的任何共同体可以制定宪法，可以立宪。大午企业立宪是开了先河，没有听说哪个村庄、哪个县、哪个市可以立宪，可以制定宪法。 1949 年以前有， 1949 年以后再没有了。在法学家的论述中，只有国家才有宪法，宪法只跟国家有关，或者只跟全国性政府有关，只有中央政府有权确立重要的法律制度，可以看看我们的立法法、宪法，中央几乎可以立任何法，所有重大法律和制度中央都可以制定。虽然四中全会也赋予较大市的地方立法权，但是那个权力微乎其微，因为绝大部分权力已经留在中央，地方上充其量制定一些实施细则之类的东西，根本没有真正意义上独立的地方立法权，跟一个联邦制政体完全无法相提并论。
而且在这样的政体，全国范围内的法律制度都是统一的，我们特别喜欢法律制度的统一，我们觉得这种统一有好处。在这里提出一个宪法的看法，法律的统一除了极少数必要的之外，有害于法治，除了全国所具有的共性可以制定全国性法律之外，剩下大部分法律都应该是地方性。当然在这样政体当中全国只有一套司法系统，只有一套法院，联邦制国家至少有两套司法系统，除了有联邦司法系统之外，每个州都有自己的司法系统，都有自己的最高法院，如果案子跟州法律有关的话，说州是不对的， state 这个词应该翻译成“国家”，美国全称叫做 The United States of America ，含义就是联合国，他的全称是美利坚合众国，是众国合在一起，是一堆国家组成的一个怪物。美国国父们建国的时候发现没有办法给这个政体起一个独特的名字，没有像中国、法国这样有特定文化内涵和历史内涵的名字，没有办法起名字，所以叫“联合国”，我们翻译成美利坚合众国。他是一堆国家组成的怪异，不是一个国家，把他理解成中国和法国意义上的国家的话就是大错而特错了。他特别像今天的欧盟，今天欧盟正在朝向联盟整体演化，但是欧盟还在演化，还在进步，还在进化的过程当中。但是从他有欧洲宪法，欧洲议会等等来看，他其实正在走向联邦政体，像美国一样。
这种中央集权所形成的整体，我把他称之为单中心的秩序，全国只有一个权力中心，只有一个最高的决策中心，所有重大决策权都来自于这个地方。他的理论基础就不多说了，他跟霍布斯、波丹的族权理论、黑格尔的国家主义理念、还有形形色色的主义都有关系，社会主义、部落主义、族群主义等等，这不展开说了。他的对立面就是联邦制，联邦制的基本特征都是单一制的反面，比如它的主权是分享的，单一制下主权属于中央政府，联邦制下联邦政府和地方政府是分享主权，任何政府都不享有最高权力。这是《联邦党人文集》明确提到的一点。地方政府的权力都是直接来自于人民授权，而不是来自于联邦政府，联邦政府没有权力废除地方政府，全国有多个宪法，每个政治共同体都有自己的宪法。除了联邦有宪法之外，每一个州，每一个邦都有自己的宪法。其实还不准确，美国每一个政治共同体都可以有自己的宪法，虽然名字上未必叫宪法，每一个县，每一个市都可以有自己的根本法。当然，联邦政府和地方政府都可以确立重要的法律和制度，只有那些关涉到全国性事务的法律才是统一的。全国有两个或者两个以上司法系统，这种联邦制构建的秩序是多中心的秩序，他有无数个决策中心。这个和理论有关，和波拉尼有关，哈耶克的知识论也提供了很重要的联邦制正当性和合理性的视角。
最后说一下中国应不应该实行联邦制，有什么理由或者说原因。中国长期以来实行的中央集权，大家分歧不多，虽然也有历史学家认为中国历史上分的时代比合的时代还多，也有人这样计算。但是主流看法都认为中国向来是奉行大一统或者中央集权的政体。托克维尔在论美国民主里有一个小小的注释，他说旅行家告诉我们，中国人有安宁而无幸福，有勤劳而无进步，有稳定而无活力，有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的，但绝不是极好的。可以想象，一旦中国政府对欧洲开放，欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。为什么法国发生大革命，就是在王朝晚期中央集权太厉害，地方自治、地方精神完全受到削弱和冲击，所以大革命不可避免。大革命之后最重要的遗产同样是中央集权，或者进一步加剧中央集权，以至于法国直到 1958 年才建立了一个比较稳定的宪政民主政体。所以中国人早年学法国完全错误，到今天也没有必要学法国这样一个历史上动荡了几百年的民主政体，他的问题太多了。
当然也有中国钱穆这样的，新儒家也持有同样的看法，从汉到唐中国就已经有过于集权之势，到宋明清三朝尤其集权，地方自治逐步衰落，直到今天成为中国政治一个极大的问题。美国一个很著名汉学家白鲁恂对中国中央集权也有独到的看法和深入分析，他可能是研究中国政治唯一当选美国政治学会会长的人。他说中国人认为只能有一个权力当局，在中国人看来所有权力都来自上面，来自中央，来自最高统治者。地方当局被认为是最高权力的代表、中央权力的忠顺代理人，或者不讨人喜欢的地方利益保护者。传统中国地方官员权力完全来源于作为皇帝代表的决策，今天也一样，今天的地方干部同样认同中央权力。这些官员和干部也许知道地方利益所在，但是他们的权力完全基于对中央权力的认同。在过去和现在的官僚等级体系中，地方官员只能按照上面命令行事。他还觉得中国对伟人作为领导者的夸大理想，这跟儒家家长制的放大有关系，国家统一的认同和强烈的民族制度、几乎病态的对派系主义和社会不稳定的恐惧，中国人相信权力竞争会带来危机。
最后说一下中央集权和大一统的传统应不应该以及能不能改变。很多人认为中国既然是这种传统，我们就应该继续搞大一统，我的看法是相反。中国如果一直是专制、非民主传统、非宪政传统，我们继续吗？显然这种固步自封的看法在我看来是错误的。我们当然应该走出这种中央集权的陷井，如果不改变中央集权和大一统，中国没有办法建立宪政民主，中国需要双重的分权制衡，对自由有更好的保障。中国的一个省其实相当于一个欧洲国家，人口大省超过一亿的，像河南，比欧洲所有国家都大。这样一个超大规模的共同体，如果实行中央集权整齐划一，势必抹煞地方的多样性和地方性，本身就是专制。还有很多人担心联邦制会导致军阀格局、分裂主义、甚至国家分裂。这完全错误，相反因为联邦制很好的尊重了地方自治，削弱了地方的离心力，联邦制国家要求分裂的呼声跟单一制国家相比小得多。美国、加拿大、澳大利亚、德国、印度、瑞士都是联邦制国家，这些国家要分裂吗？没有，很少。相反中央集权或者大一统，不尊重地方自治权，恰恰要分裂，你不尊重我，我为什么要待在这里？你说我枪杆子，对不起，枪杆子永远不能以理服人，你暂时让我服了，但是我会不断制造恐怖主义，制造暴力造反，就是现在的新疆，新疆我觉得已经基本上演变成了一个巴尔干半岛。如果继续现在这种治理方式的话，会更加严重。
我们其实在 1920 年代的时候搞了联邦制，搞过联省自治。 1921 年湖南省搞了宪法，这个宪法在中国历史上破天荒由全体民众投票通过，前无古人后无来者，这是唯一一次。最近有学者写书介绍这部宪法，认为是非常了不起的宪法，这部宪法在湖南实施了四年时间，直到北伐战争 1926 年。迷恋用武力统一中国，才使这个宪法夭折。当时中国不仅这个地方搞了宪法，其他地方已经搞出来了，或者正在搞，浙江、广东、河南都搞了自己的宪法，省自治起来，然后搞联省自治，但武夫们还是希望武力统一中国，结束了联省自治的实验。香港问题、台湾问题我们就不说了，都看到现在的局势了。
我念一下托克维尔对时代的看法，也是我对这个时代的看法。他说：“我总是认为，自由是最重要的事物，我总是以为，它是高尚品质和伟大行动的最丰富源泉之一，无论是安逸稳定还是物质享受，都不可能使我远离它。然而我发现，我所处时代的大多数人——我指的是那些最受尊敬的人，因为其余人的看法对我没有意义。这些大多数人都是谋求使他们尽可能适应一个新的主子，而让我彻底感到不安和恐惧的是，他们对奴役的喜好当成他们美德的一部分”。
[ 王建勋 美国印第安纳大学政治学博士，中国政法大学法学院副教授。本文为作者 2015 年 5 月 30-31 日在「中国法学政治学跨学科理论创新研讨会」的主题报告演讲实录（天则经济研究所、浙江省公共政策研究院、大午企业文化研究会联合主办），未经本人修订，转载或引用请注明 ]
2015-8-16
中评网首发
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