李炜光：财政社会学的源流与我国财政学的发展
谢谢主持人，谢谢大会。前面大家讲的都是大问题，我讲一个本学科学科定位的问题，相对小一些。
财政社会学主要是来源于德国的经济学家瓦格纳，我们对瓦格纳的了解就是瓦格纳定律，但是实际上他十卷本的财政学里面还提出了一个重要思想，就是财政是什么？他有一个定位。这个定位是我们现在财政学没有接受的，即使在西方，在美国也不是主流，但是引起了我的注意。在瓦格纳看来财政是什么呢？是连接社会各个子系统的媒介，他把这个社会分成政治系统、经济系统和社会系统这三大子系统。财政是属于这三大子系统的哪一部分呢？按照我们的理解他应该属于经济问题，属于经济系统。但是瓦格纳不这样认为，他认为财政是在三个系统之外，是作为三大子系统的媒介存在的。连接各个子系统的财政正常，整个社会运转才会正常。要准确把握财政就必须把相关问题置于各个子系统关联要素当中观察才行。这在财政学上是非常独特的认识。
这样将导致两个结果，一个就是由于财政被置于社会各个子系统之间，起一种黏合的作用，于是财政就成为整个社会的财政，而不只是一个简单的技术或者工具的问题，也不是简单的一个经济问题。第二，当财政发生危机的时候，就会波及社会各个子系统，酿成整个社会系统性危机，而不只是政府自己缺钱的问题。
财政社会学就是在瓦格纳这个思想基础上形成的，这个思想形成的创始人是熊彼特，所以说财政社会学是有奥地利传统的。熊彼特在《税务国家的危机》中对财政社会学做的四点概括：第一，财政是探讨社会结构，特别是政治结构的最佳着眼点，所有财政现象都带有政治结构发生变化的预兆。第二，正是因为社会危机是蕴藏和表现在社会各个子系统之中的，所以当社会陷入危机，或社会进入转型期的时候，就不能把财政问题仅仅看成是财政的问题，而是要把它看成整个社会的大问题对待和处理。熊彼特说在这种情况下必须把所有问题都纳入研究对象，并寻求解决方案，用这种方法进行研究才能奏效，这就是财政社会学。他还说这种研究方法在什么时候最管用呢？就是当社会发生转折进入转型期的时候。第三，税收有利于国家的产生和发展，具有塑造国家的力量。这个思想也是从瓦格纳的理论来的，熊彼特把他升华了。有什么财政就有什么国家，就是一个国家收钱、花钱、发钱的方式，可以看出这个国家的性质是什么国家。第四，由于上述原因，财政就具有了更大的价值，塑造某种特定的经济社会文化的价值。公共官僚体制，特定的国家与社会关系等等，同时也塑造着这个国家的人民。如果看一个国家跟他的人民怎么连接起来，其实其他都不重要，就是征税和纳税的关系。归根到底一个民族的精神、文化水平、社会结构和政策等等所有这一般都反映在它的财政史当中，所以财政史的研究是财政社会学非常重要的一个方法论。财政社会学有两个重要的集成者，一个是耶希特，一个是兹尔坦，耶希特主要研究税收和近代国家关系，认为国家观念、议会政策等等都是以财政形成，所以税收绝非简单的财源问题。兹尔坦的观点是财政与政治、经济高度相关，这种关联性将导致国家向私人部门的渗透和各种半政治、半经济问题的发生，这种问题往往是最复杂和最难以解释。现实当中会有这种体会，很多问题实际上是财政问题，其实根源是政治问题，但是又不完全是政治问题。他认为所有财政学都应该是财政社会学。
第二点就是财政社会学的兴盛和复兴。财政社会学兴盛于上个世纪 20 年代至 30 年代，最强盛的时候可以跟马克思主义、韦伯主义相媲美。后来因为学科自身继承人缺乏的原因而衰落，也可能有其他原因，还没有找到文献证明。它的综合性太强，又是政治又是经济，一般人研究不了。在 70 年代以后在美国复兴，财政社会学俱乐部成员主要有希克斯、布坎南，布坎南是宪政经济学和公共理论的创始人，实际上财政社会学是把他作为一个重要的成员。希克斯是研究经济史的。对我本人影响最大的是宪政经济学。我们天则所的学者翻译了他的宪政经济学。布坎南对公共财政的理解我归纳为三个要点：第一，财政制度是广义政治宪章的一个组成部分，这就是蒋豪刚才讲的，他是政治宪章，而我们的财政远远没有认识到这个地步。第二，对统治者的控制一直是通过对征税权的约束实现的。第三，财政学作为一门科学，处于严格意义上的政治学和经济学的分界线上。既是政治学又是经济学，所以我们跨学科正好讲这个问题。宪政经济学大家比较熟悉，对人性有一个基本判断，人性是不完善的，每个人都有恶的潜在因素和追求私利滥用职权的倾向。财政是资源配置和征税的问题，这么大的权力交给跟普通人一样的官员掌握，如何约束他的权力，让他只做好事不做坏事，就变成了一个非常现实的真实的问题。事实证明这种担忧绝不是杞人忧天。中国在财政问题方面出现很大的问题，国库很多门都没关，出现的腐败都是上亿，几千万都不是非常大的事件。预算法修改的时候保留了其中一条，就是央行经理国库。央行副行长潘功胜曾经跟我说，央行和财政部相比是弱势部委，没法说服中央领导接受央行的建议，所以最后只说一条，为什么监督财政部门权力要保留在央行呢？就是多一层监督，总比少一层监督要好，就这一条把中央领导说服了。难道财政方面，财政资源配置错配、浪费这种情况出的还少吗？就这一句话起了关键性作用。
所以布坎南认为第一点，在财政开始履行正常的管理责任之前就应该先发制人的从立宪最高层面上对其职责和权力范围加以法律的规制。第二，在国家所有权力当中支配财政的权力是最核心的和实质性的权力。所以要控制国家必须控制财政。只有财政制度才有可能对国家行为构成硬性约束。所谓为财政立宪，就是用宪法和法律约束国家这部分权力，约束了这部分权力，才能约束住其他权力，包括国家职权和行动范围所有方面，这个是最核心的。第三，正是因为达到了立宪的层次，这种法律约束就可能成为一国政治结构当中固定不变和永久的一部分，于是熊彼特那个思想就变成了现实，就是国家本身就被改变了。传统国家，中国古代国家最大的问题是限制不住皇权，限制不住国家征税权力，导致农民起义，导致王权颠覆，中国历史发生了几千次、上万次农民起义，反抗地主阶级地租太重的起义极少，绝大部分都是反抗重税重役，这是很说明问题的。所以向现代政治结构转型非常关键。
财政社会学对现代公共财政的理解，从税收、预算和政府之间关系当中主要总结出这么 11 条。税收方面有五条：
第一，税收具有合法性来源，所有税种都应该正式立法，这一点中国远远没有做到。
第二，在法律上规定纳税人完备的权利，在税收问题上人人拥有表达权，因为人人都得交税，这个问题公民参与在中国怎么成为现实还是一个非常重要的问题。
第三，政府征税应该奉行公民财产权在先的原则，就是你要向人征税，找人要钱，先要把人财产权确认好，保护好。所有的税种、税目、税率变更的时候，必须考虑纳税人的财产权是不是受到了影响，这是我们在税率调整的时候经常被忽略的问题，包括最近的调整。
第四，每个税种征税目的都应该写进税法，并且陈述的征税理由和目的是正当的。但是仔细看一下我们国家 18 部税法有几部税法说明征税目的？几乎没有，除了车船使用税，剩下所有都没有讲清楚为什么征这个税，但是在立法当中这是法学家应该考虑的，就是应该写进去为什么要征这个税，有什么依据。而且他应该是合理的，合理不合理通过参与或者是代议制这样的讨论来解决，然后是可检测的。究竟你说这种税是合理的，为什么合理，到底是不是合理，应该是可以检测的，而且检测也应该由一个第三部门进行。比如现在我们要征房产税，房产税的房产价值如何评估，将来如果还是由征税方给你评估的话，必然形成社会很大的问题，会形成很多争议。这就是亚当•斯密所说的税收的确定性。
第五，政治上要排除对特权者的免税，税法面前、税制面前人人平等。关于去年 12 月公布那个减免，地方税收减免清理和暂停，这个在财政困难的时候就容易出现这种问题，真正往法治方面的努力就中断了。中国就出现这个问题，立法法已经公布了，但是并不是严格照着执行。
现代预算制度也是五点：
第一，使预算具备约束政府权力的功能，降低行政运行成本，在财政社会学看来只有财政才能做到这一点，必须从预算的制定、编制、执行和绩效考评上形成约束。
第二，使预算成为公民利益表达机制，构建问责和纠错机制。在财政社会学看来，政治问责只有和财政问责联系起来才有实际意义，因为政府每个行为都要花钱。
第三，使预算在提高国家治理效能和机构协调能力方面发挥关键作用。
第四，建立 TSA 制度，两个直达制度。税款可以经过一个临时帐户进入国库，这个时间在国外有非常严格的约束，一般六到八个小时，不能过当天。我们国内在清理之前大概有 26 万个财政专户，大部分是财政部门和政府各个部门在商业银行开立的帐户，里面出的问题太大了。有个案例， 9000 多万的一笔款，从专户上直接就打在一个公司账户上，当事人携款就跑了，最后没有消息，这个人是抓了还是没抓，估计是没抓住。这个事情发生太多了，这两年还在清理，但是还有十几万个。还有就是抑制腐败很大的问题，就是支出必须也是直达，就是国库直接拨到。你是预算单位，你从预算当中得到了这个项目的钱，但是你见不着钱，直接从国库打到商家帐户。预算单位根本见不着钱，怎么打这笔钱的主意？所以腐败源头就可以得到有效抑制。第五，强化预算监督控制，设立预算专门委员会，在这次预算法修改中提出了这个建议，但是没有被采纳，所以现在的预算法也是不合格的预算法。真是往法治国家进步的话，这个预算法马上就得修改。
然后是关于政府之间财政关系。其实政府之间的主要关系就是财政关系，我们国家是这么大的国家，就没有一部法律来处理政府之间的关系。所以，法学家特别应该关注这个问题，没有法律，现在完全靠上级命令的体制解决财政关系，包括分税制。应该依照宪法和法律规定的各级政府公共责任，划分各级政府财政资源支配权。凡是归属于地方的税种，或者划给地方的财源，其征收管理决定权就归地方，中央不得染指。分税制就是设立法律之墙，在各级政府之间，用法律规定出他们各自资源的配置权。然后可能会有一些冲突。有一些税在那么多行政机构当中不够分的。一直有这个问题，其实不是主要问题，最大的问题是没有把各级政府该做什么的公共责任确定下来。宪法里面没有，各个法律当中也没有，县长应该做什么，是很模糊的一件事情，完全听令上级，上级让干什么就干什么，这是很大的问题。就是责任不明确。如何确定财政体制？
其实财政体制没有想象那么复杂，就是一个分钱。责任确定下来以后，跟责任相对的就是支配财源的权力，根据责任，县长该支配多少，给你多少钱，根据收入来定，所以不会有问题的。财政学界一直讲财权和事权相匹配，讨论了 20 多年。这次十八届三中全会不用这个词了。权利和权利怎么匹配呢？权利和责任要匹配，这么一个简单的问题，财政学界争论不清楚，政府不清，怎么建立一个科学合理的财政体制呢？所以，在央地的财政界限以及法律划定之后就不能再有中央干预地方的事情发生了。在此基础上构建现代国家和财政联邦制，别的联邦制可能一时搞不成，财政联邦制不是不可以搞。
第三，就是财政社会学视角下的国家与社会，就是论文第三部分。第一点，对传统意义上的国家和社会之间的关系，财政社会学能够做出一个不一样的解释，主张提高国家汲取财富合理配置资源的能力，它不反对这一点。但是同时认为国家的这种权力必须得到有效的外部政治控制。这种外部政治控制是我们这个体制能不能将来接受，也是不可知的，我认为他可能接受不了。外部政治控制其实简单说就是强化人民代表大会的作用。就是议会的作用，然后就是公民参与机制，这些东西到现在进展是最小的。认为只有约束住国家征税权力才能约束住国家权力本身，才能实现国家权力的分立和制衡。第二点，财政社会学注重对税收另一面就是社会的研究。财政学从来研究的都是政府，政府怎么收税，怎么花钱，一直到现在没有改变，但是实际上税收的征纳是双方的事，有这一方必有那一方，那一方没有人研究，最多就是怎么帮助企业逃税或者减少税收负担，玩儿点财务花招，那上面有一点企业的研究。财政社会学研究表明，在现代社会税收的强制性其实已经淡化了。现在在学校里教课的时候仍然讲税收三性，强制性是第一位，按照美国和加拿大财政社会学的研究，跟 80 年代相比，现在的自愿纳税，自觉纳税的人已经提到 60% 以上，所以强制性并不构成税收的一个绝对的典型的形式特征。而且这个强制性也说不清楚，起码大家经常开玩笑说跟拦路抢劫说不清楚，强制性、无偿性、固定性，分不清楚。后来美国学者研究怎么分不清楚，说税收是一种规则行为，拦路抢劫不是，收保护费也属于相对固定。这是很有意思的一个问题。
中国人对财政社会学的理解。中国其实在民国的时候就开始研究这个问题，我刚才说了兴盛的时间是 30 年代，中国 30 年代就开始研究财政社会学，而且文献很多，观念非常先进，时间上只是稍稍慢于西方几年时间，十年都不到。相关讨论围绕着财政本来就是由政治关系表现的经济制度，财政与国家、支配、阶级关系之间构成密切关联，财政对于社会生活的影响，预算除财政性质之外更有其他政治意义等等。在实践中也有很大影响。在财政社会学的影响下， 1930 年代初中国就有了第一部预算法，而且在 40 年代初就有了主记处，现在台湾还有，干什么呢？就把预算的编制和预算执行分开的，这是非常大的事情。我们是政府自己花钱自己编制预算，那没法科学，缺乏一个起码的外部监督。这个在民国 40 年代就开始做，大陆则完全中断了， 1949 年以后转而实行苏式计划经济，财政完全成为出谋划策的工具和手段，没有其他意义，国家分配论占主导。为什么后来只能接受凯恩斯，只能接受马斯格雷夫，就是强调新古典经济学的作用，比较反对财政社会学。但是我们国家的政治学和社会学等等这些跟财政相关的领域又不研究财政问题，所以财政跟政治、跟社会的关系就成了一个空白地带，没有人研究。财政社会学这两年开始慢慢有人研究了，但是还远远不够。
我给大家提醒， 2016-2020 年未来五年是中国财政变化的关键期。 2020 年要建成现代财政制度，在这个期间主要有三大改革，第一个落实新预算法，第二个是六部主要税法要修订或者重新立法。第三，在中央和地方之间财政关系上提供一部法律出来。所有这些事情都要在五年之内完成，大家想想人大现在的作用，政府现在对自己的权力都是缺乏起码的约束的话，如果将来立法光定出一个计划来，他做的不到位，或者做的最后像预算法修订，强化财政部门或者政府部门的权力。那可能就会造成政府权力进一步的固化或者是扩大和纳税人的负担，企业和居民个人家庭负担进一步加重，反倒减税减不下来，就像现在一样，说了多少年减税，甚至可以说出来减税数额达到一千亿，两千亿，但是实际上企业被搞死了，企业负担一点没有减轻。第一季度 GDP7% ，财政收入只有 2% 点几， 20 多年来没有这么低过，已经急了，所以为什么现在采取这么多财政措施，就是想弥补这个财政窟窿。
时间已到，我给大家做这么一个简单的介绍，现在的财政学整体上的研究还处于一个比较落后的水平。财政社会学的引入可能更多的关注社会，关注学术独立的立场，对于改变财政学研究现状可能会有一些积极的意义，我期待于此。谢谢大家。
[ 李炜光 天津财经大学财政学科首席教授、博士生导师，《现代财经》杂志主编，中南财经政法大学博士生合作导师，厦门大学比较财政学方向博士生导师组成员。本文为作者 2015 年 5 月 30-31 日在「中国法学政治学跨学科理论创新研讨会」的主题报告演讲实录（天则经济研究所、浙江省公共政策研究院、大午企业文化研究会联合主办），未经本人修订， 转载或引用请注明 ]
2015-8-22
中评网首发
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