为什么是7%：政府如何设定增长目标？
为什么是7%：政府如何设定增长目标？
#发展目标
“今年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长7%左右，居民消费价格涨幅3%左右，城镇新增就业1000万人以上，城镇登记失业率4.5%以内，进出口增长6%左右，……”
这组数字来自李克强总理今年3月5日在全国人大会议上所作的《政府工作报告》，是其代表国务院承诺的年度目标任务。
按照几乎同样的套路和格式，各地各级政府也都设置了类似的目标，但目标的数值却千差万别。这些目标不是空口白牙、说说而已。它们既代表了主政者的正式承诺，也被作为下级政府部门安排工作、考核绩效和奖优罚劣的关键依据。
那么问题来了：政府是怎样设置目标的？笔者近期的研究显示，省长的任期和职业背景会影响目标水平。上任伊始和本省升上来的省长，通常会设置很高的经济增长目标。与此同时，政府主要以历史表现及其同兄弟省份的差距作为参考，来设定自己的目标水平。有趣的是，中央调控经济的指令被当成“耳旁风”，反而让各省政府更加积极地追求高增长。
什么样的省长会设立更高的增长目标？
在以经济建设为中心的发展型国家，GDP至上的政绩观大行其道，经济增长成绩在官员的目标责任考核中牢牢占据着主导位置。笔者收集了各省2000-2012年的《政府工作报告》，从中提取省长设定的GDP增长目标。
研究表明，省长的任期与目标水平呈U型曲线关系。上任伊始，省长倾向于设置较高的经济增长目标，其后出现下降；但在上任第4到5年时，临近届满的省长开始奋力一搏，使目标水平出现止跌反涨的趋势。
此前有研究发现，官员任期与财政支出、经济增长等都呈现倒U型曲线关系，即它们都随着官员任期先升后降。笔者的发现与这些研究不谋而合，因为它们都是政府为了实现其所设定的目标而作出的种种努力。
数据还显示，省长的职业背景也同目标水平有着很强的关联性。同从外省升迁的省长相比，本省升上来的省长倾向于设置较高的经济增长目标，而中央委派的和外省平调的省长设置的目标水平几乎没有差异。究其原因，在本省经营多年的官员熟谙省情并得心应手，敢于设置并能够实现较高的目标。
有趣的是，拥有中央关系的省长，也设置了较高水平的目标。这可能同他们“朝中有人”不无关系，因为强大的政治背景和资源后盾让他们敢于标新立异。
省政府“忤逆”中央指令
使用同一组数据，笔者最近的研究还发现：省级政府去年设定的目标越高，那么今年设置的目标也会越高；去年实际经济增长率如果超过了目标水平，那么就会进一步提高今年的目标值。
以是否邻省及同属三大经济区之一为划分依据，省级政府呈现出兄弟省份“亦步亦趋”的迹象。具体来说，兄弟省份设置的目标越高，本省就会设置越高的目标。当本省去年的实际经济增长率超过兄弟省份的成绩时，本省则会相应放慢步伐而设置较低的目标。
有意思的是，当中央经济工作会议提高或降低了经济增长目标时，省级政府却会反其道而行之。地方政府忤逆中央指令，并非什么新鲜事，而本文则从另一个角度再次说明了这个问题。
这一发现似乎有违官僚控制理论的预期，但同各地的“诸侯经济”和经济过热现象是吻合的。它恰恰说明了上行下效的渗透力很强，而政府的惯性和冲动在短期内很难遏止。
前苏联和中国在计划经济时代，都建立了一套庞杂的目标管理体制。时至今日，目标责任考核仍然是指挥政府行为的关键风向标。设置目标有利于凝聚注意力并激发努力，但是也会扭曲激励而诱发弄虚作假、层层加码、浮夸风等博弈行为。我们既不希望政府设置高不可攀的目标，以至于不得不快马加鞭和东拉西扯，甚至酿成大跃进和大饥荒的悲剧；也不希望政府设定唾手可得的目标，可以偷奸耍滑而养成庸政懒政的风气。目标设置应该被视为一个中性现象，而理解其背后的形成诱因，是优化政府行为的前提。
这两项研究的局限在于，政府的注意力是分散在多个不同目标的，而他们是如何分配注意力，仍然有待进一步研究。比如，中央和各地政府设定了节能减排、治理大气雾霾等方面的目标。它们是如何同经济增长目标竞争并胜出的，值得更深入的分析。
今年上海市首开先例，在《政府工作报告》中抛弃了经济增长目标。继续研究政府增设、调整和放弃目标的行为逻辑，同样是一个有趣和富有价值的研究方向。
实际上，政府目标设置还应受到公众、媒体、学术界等方面利益相关者的制衡和监督。目前这些方面的欠缺和不足，显然使政府在设定目标时拥有了太多的自由裁量权。如何形成多维角力的格局，推动政府设置更具合理性和响应力的目标，也是有待探讨的课题。
参考文献
- 马亮. (2013). 官员晋升激励与政府绩效目标设置——中国省级面板数据的实证研究. 公共管理学报, 10(2), 28-40.
- Ma, L. (2015). Performance feedback, government goal-setting, and aspiration level adaptation: Evidence from Chinese provinces. Public Administration, (3), forthcoming.
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