教学相长：新加坡投资中国之道
教学相长：新加坡投资中国之道
印象中，新加坡一直是中国学习的榜样。以至于新加坡在中国各地的投资项目，往往被视为新加坡将“先进经验”传授给中国政府。与此相应，中国也总是将最有发展潜力的地区提供给新加坡开发。例如，新加坡对苏州工业园区、天津生态城的开发，以及前几天在习主席访新期间敲定的第三个中新政府间合作项目落户地——如今中国经济发展最快的重庆。
但是一项最新研究指出，新加坡来中国投资是一个“教学相长”的过程。台湾大学简旭伸、清华大学朱旭峰和美国亚立桑那大学陈廷佳等人通过在苏州、天津、北京和新加坡等地开展长期调研访谈，对苏州工业园区、天津生态城这两个大规模中新合作开发项目进行了详尽研究。他们发现，新加坡方面在苏州工业园项目初期存在诸多不满；而在天津生态城的建立初期，则要满意得多。
研究者提出，天津项目的相对成功源于新加坡主动根据其在苏州的经验，调整开发策略。也就是说，新加坡在中国的开发项目，并非仅仅是新方单方面地向中方传授发展经验，与此相反，新加坡在与中国政府互动的过程中，也在不断学习和总结经验教训。
苏州工业园和天津生态城的开发过程
中国与新加坡之间既存在文化和政治等方面的相似性，也存在具体治理经验上的诸多差异。相似之处在于，两国都由华人主导，而且都由单一政党长期执政。差异之处在于，作为世界上人口最多的国家，中国政府包含中央、省、市、县、乡等五个层级；同时由于法治状况亟待完善，部分国家权力通过非正式方式实施。与此相反，新加坡虽是一个面积狭小的岛国，但因法治完善和商业环境透明著称。
改革开放初期，新加坡在人民行动党长期执政的情况下，仍旧能保持高速的经济发展和工业化进程，这让中国领导人对其发展模式深感兴趣。早在1992年，邓小平就在讲话中提出，新加坡政府严格控制社会的模式为中国提供了一个有用的借鉴。
与此同时，三方面的动机也促使新加坡积极与中方开展合作。
首先，由于土地资源稀缺，1980年代的新加坡采取了“区域化发展战略”，即通过向其他国家推销其土地开发模式，并在马来西亚、印尼、泰国、越南等国共建工业园区等方式寻求经济发展。新加坡在中国苏洲和天津的项目就是这一区域化发展战略的结果。
其次，新加坡作为被英国殖民过的华人主导社会，视其自身为帮助西方投资者了解中国的桥梁。
最后，新加坡也希望通过投资项目的方式，与中国政坛中潜在的新星提前建立良好关系。最典型的例子是李克强总理，在2006年李克强任职辽宁省委书记时，新加坡便主动在大连长兴岛开展项目，旨在与李克强提前建立政治联系。
于是，在1990年代和2000年代，新加坡分别抓住了两次机会，意在将新加坡的先进土地开发模式推广到中国。
在1990年代，中国政府寻求海外力量在长江三角洲地区建立高水平工业开发区。1992年末，李光耀访问苏州，时任苏州市长章新胜建议李光耀投资其外汇储备的十分之一到苏州。经过苏州市政府向中央政府的积极推荐，最终，1994年2月，中新双方启动了两国间第一个“政府对政府（N2N）”的开发项目——中新苏州工业园。
然而，1997年之后苏州工业园便发展迟缓。这一方面是受当时亚洲金融危机的影响，另一方面是因为苏州市长章新胜被调往海外学习，之后的苏州市政府将更多精力花在另一个工业区——苏州新区上，让苏州新区在与苏州工业园区之间的竞争中取得了地价、投资等大量优势。
2001年底，新加坡将对其苏州工业园的管理权移交给中方：在此之前，新加坡占有65%股份，中方占有35%股份；在移交管理权之后，新加坡占有35%股份，另30%股份被苏州市地方政府购得。在中方的管理下，苏州工业园区快速吸引了大量企业，得到新的发展。
2000年代中期，中国因为大量的碳排放而广受国际社会批评，不得不寻求平衡经济发展和环境保护的新模式。2007年底，中新签订合作协议，共同开发第二个N2N项目——中新天津生态城。这一新项目得到了顺利的发展。
新加坡在中国的“教”
新加坡向中国地方政府传授的经验主要包括两个方面。
第一，完善的基础设施规划。李光耀为了维护新加坡投资项目的一贯声誉，要求在苏州和天津的项目都在质量上达到高标准。例如，苏州工业园区的地基据称能抵抗100年洪涝。可在建设之前，中国的工程师和官员都认为这一高标准代价高昂，并无实用。但在1997年的一场洪涝中，苏州其他地区都受到大量毁损，惟独苏州工业园区未受影响。而在天津生态城的建设中，新加坡提出了26个绩效指标作为设计原则，其中包括22个量化原则和4个质性原则。这些原则大多来源于新加坡自身在解决土地矛盾的过程中积累的经验。
第二，先进的社会保障制度。在苏州工业园建设的过程中，除了硬件设施方面的建设经验，新加坡的“公积金制度”也被引进。在此之前，中国主要是从国企和单位中收取养老金，将其放入公共帐户，并据此发放给社区中的个人。而“公积金制度”则是将养老金与工资和存款按比例联系起来，从而让工作者有动机最大化他们的收入。与此类似，天津生态城在建设中也引进了新加坡的住房经验，要求所有居住单位中的20%房子作为社会性住房。
新加坡在中国的“学”
与新加坡向中国传授的经验相对，新加坡自身也在这一种过程学习了三方面经验。
第一，中央权力的部门化。1995年，江泽民曾宣称苏州工业园的发展是“重中之重”。新加坡方面本以为这就可以让他们的投资利益得到保障，然而他们并没有考虑到中国政府内部不同部门之间的利益格局。苏州市在1990年代大约同时发展的两个工业区，苏州新区和苏州工业园，都是国家级开发区。但前者由科技部负责，后者由外经贸部（现商务部）负责，二者在一系列政策优惠上相互竞争。并且，市长章新胜的赴美也让新加坡方面在苏州的政治联系大大削弱。
因而在2000年代选址生态城时，新加坡方面吸取经验，在河北曹妃甸，内蒙古包头、新疆乌鲁木齐和天津四地之间，选择了后者。其中部分原因在于，天津是时任总理温家宝的老家，有助于建立长久的政治联系；另一方面，生态城坐落于天津滨海新区——深圳特区、上海浦东之后的第三个国家级综合改革试验区，可以享受大量政策优惠。
第二，协调地方利益。由于在苏州工业园的开发初期暴露的种种问题，新加坡方面首先想到的是向中央政府乃至直接向江泽民投诉，而非与地方政府协商解决。这造成了苏州政府对新加坡方面的更大不满。而且，新加坡方面不愿优先雇用苏州市居民，而是坚持面向全国进行招聘。此外，在股权结构上也主要是照顾中央和江苏省政府，而将苏州市政府边缘化。结果，苏州市政府不但没有支持苏州工业园发展的激励，还设置了不少障碍。
吸取了苏州的经验教训后，新加坡后来选择在天津建设生态城，还出于以下考虑：首先，天津作为省级单位，可以让新加坡免去和多层地方政府打交道的困扰。其次，新加坡在天津生态城的持股只占50%，另外50%则被天津泰达集团、国家开发银行等企业所持有。再次，新加坡还积极建立新的政治联系，促成时任天津市委副书记、滨海新区区委书记何立峰担任中新生态城管委会主任。如今何立峰已升任国家发改委副主任。
第三，预算控制与土地开发。在发展苏州工业园的过程中，新加坡方面抱怨最多的是预算严重超支。这主要是因为由于苏州市政府的利益被边缘化，由此要求苏州工业园支付相对苏州新区更为高昂的地价。这一待遇直到2001年新方向中方交付管理权后才有了改观。这也是为何苏州工业园恰恰在此之后扭亏为盈，得以顺利发展。
而在天津生态城的建设过程中，新加坡一方面专门选择了经济价值极低的盐碱地，从而降低成本；另一方面将开发项目包装为“生态城”而非“工业园”，从而可以名正言顺地通过开发商业住房等措施提高收益。
参考文献
- Shiuh-Shen Chien, Xufeng Zhu, Tingjia Chen. Forthcoming. “Self-learning through Teaching: Singapore’s Land Development Policy Transfer Experience in China.” Environmental and Planning C: Government and Policy.
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