前言：政府的边界与天则所公共治理指数

公共治理是一件重要的事情，无论在理论意义上上还是在实际意义上都是如此。公共治理的基础是政府、市场与社会互动并生产公共物品。

随着人类交易分工的深化拓展，经济生活日益丰富繁杂，大量社会公共问题交织与堆积。人们的个人活动或多或少会对其他人产生一定影响，即产生外部性。除了外部性之外，公共治理面临的另外一个问题即是公共物品的提供。相对于私人领域来说，人们的许多选择是可以通过私人决定的，比如购买自己所需要的消费品。而对于一些公共事务来说，公民无法完全依靠自己的偏好做出决定，企业也不能完全提供，比如公共秩序、公共安全，还有公共的场所、道路，公共环境等等，仅仅依靠私人决策不能充分提供这类产品。这是因为对于公共物品来说，非竞争和非排他性是其重要的特征，这两个特征决定了往往无法对使用者收费，也无法阻止使用者的搭便车行为，因此公共物品的供给就会出现问题。

所以，这个时候就需要有公共治理，公共治理理论认为可以由政府或者其他的公共机构和一些公民组织来通过非市场的方式来协调处理外部性问题，并提供公共物品。公共治理的目的一般不是像企业那样去赚钱，而是解决公共领域的空间不足而给私人领域带来不便或侵害。公共治理就是通过政府与非政府组织、国家与公民社会、各种公共机构与私人机构互动与合作，在管理社会公共事务的过程中调解冲突、融合利益，最终实现公共物品的供给。 20 世纪 90 年代初，公共治理理论成为政府和学界引人注目的新型社会治理的理论基础。

但是，一旦引入了政府这只“看得见的手”，就必须对政府发挥作用的领域给予明确的界定，也就是要严格限制政府能够发挥作用的边界。这是因为，政府具有以强制力为后盾的统治地位和政治权威。它不但可以强制征税，甚至合法地使用暴力手段，也可以容易的利用许可和命令等强制性的制度规定和手段来干预市场，从而突破它本应发挥作用的边界，这样不但不能够使得公共物品的提供出现问题，还会使得市场本身能够带来的社会福利遭到严重侵蚀。因此，本报告判断一个地区的公共治理好坏，最重要的标准是看这个区域的政府与市场的边界是否合适。

正如哈佛大学前校长劳伦斯•萨默斯所说：“什么是我们可以从今天的经济学课程里学到最重要的一件事 ? 我教学中一直要让学生了解到的一件事，就是看不见的手远比看得到的手还要有力。经济活动可以在没有指挥、控制、计划的情况下自行组织而成，这就是当今经济学家的共识，这就是哈耶克留下给我们的教训。”

这一点对于中国当下的现实尤为重要。因为中国从计划经济过渡到市场经济的过程中，行政的力量一直凌驾在市场的力量之上，中国的转型还有非常漫长的过程。而在漫长的计划经济过程当中，人们在心目中也往往偏好由大政府来提供公共物品，甚至私人物品，而这一点正是影响中国改革进程的重要原因。也正是如此，天则经济研究所一直致力于公共治理研究及调查，力图向人们展示为什么要让归市场的归市场是重要的，虽然这个调查对于一个独立运营的民间组织来说成本是巨大的。

天则所进行公共治理调查研究的另外一个重要原因，便是希望能够为地方政府提供一个竞争标尺。众所周知，地方政府发展经济的所谓锦标赛被认为是中国经济增长奇迹的一个最合理解释，也是执政党合法性的重要来源之一。可是，高速的经济增长掩盖了太多问题，包括公正、平等、环境等等在内的其他指标往往遭到了忽视。而高速增长不可能永远持续，而曾经被忽视的这些方面终究会变得越来越重要。

而公正、平等和环境，这些指标与经济增长指标最大的不同在于，前者的评价主体掌握在公众手中，而经济发展的资源和绩效掌握在上级政府手中。这也就意味着，公众对于地方治理的评价将拥有越来越大的发言权和评价权。在这个背景下，通过天则经济研究所的公共治理指数，地方政府或许可以更能了解自己未来所要面临的前进方向，而早一点能够了解到这件事情的地方政府便能在新形式的竞争形势当中占据优势。

课题组主笔 张林

中国省会城市公共治理指数报告（2015版）下载