环保目标责任考核有效吗？
环保目标责任考核有效吗？
为了兑现节能减排和环境保护的承诺，中国政府在“十一五”规划中强化了对环境污染物排放量的考核，并由各省主要领导人负责完成目标。那么，这项目标明确、责任到位的强力激励制度，是否降低了环境污染程度呢？
根据2001-2010年中国31个省份的数据，美国研究者梁伽琪和Laura Langbein发现，目标特征和激励强度会影响目标完成情况。只有被考核和公众可见度高的空气污染物排放量下降了，而被考核但可见度低的水污染物排放量则没有明显改善。未被考核的烟尘排放量则完全不受影响。
目标政治学
中央推行自上而下的目标责任考核，但要想获得地方政府的配合，就需要制定明确具体的目标，并将其完成情况同领导干部的仕途联系在一起。
与以往的五年规划不同，中央政府在“十五”规划首次提出明确具体的空气污染和水污染指标，要求二氧化硫排放量和化学需氧量都要下降10%。但是由于没有同首要领导的责任相挂钩，“十五”规划的实际执行效果不尽如人意，两项指标都未达标。
2006年启动的“十一五”规划首次提出约束性指标，并规定各省主要党政领导负责完成目标。但是，对环境污染物排放量的控制，并没有得到整齐划一的执行。
地方政府对不同目标的重视程度和优先次序，可能受到考核强度、成本与难度、预期收益等因素的影响。研究者认为，与不考核的目标相比，被考核的目标更有可能被实现。其次，受到公众关注的目标，使地方政府承受的压力较大，并更有可能被实现。
不同官员从达标中获得的预期收益不同，并影响他们的努力程度。与中央委员不同，候补委员的晋升空间更大，更有可能卖力达到目标。相对来说，年轻的领导干部更有潜力晋升，他们支持中央目标的动力也更强。各省历史上官员升迁的概率差别很大，历史升迁概率较高的省份更倾向于完成目标。
此外，各省的经济发展状况也可能影响目标实现情况。富裕省份有能力保护环境，而过分依赖工业生产的省份则可能不愿意减少排放。
“十一五”规划评估
研究者收集了2001-2010年31个省份的面板数据，以2007-2010年为规划评估期，2001-2006年为规划前期。与此同时，研究者逐年设置递增分值，分析规划的递增效应。
研究者主要关注二氧化硫排放量和化学需氧量是否受到规划的影响，并考虑了两个相关因素。首先，烟尘同二氧化硫来自同类污染源，但烟尘不受考核，可据此判断规划的实际影响。
其次，如果地方政府加强了环境治理，就会增加废水和废气治理设施的数量；反之，则可能是“玩数字游戏”，因此通过观察即可一探究竟。
此外，研究者还衡量了省长晋升的年龄优势、各省领导向高层晋升的历史纪录、现任省委书记是否是政治局委员等政治因素，并控制了城镇居民人均可支配收入、税收总额、重污染产业的固定资产投资额、人口总数和人口密度，以及社会保障和福利、教育和医疗两项社会性财政支出的占比等影响因素。结果显示，规划的实施显著降低了二氧化硫排放量，但是化学需氧量却并没有明显减少。该规划也未明显减少烟尘排放量，因为它并未被纳入考核。
研究者还注意到，规划实施使废气处理设施的数量显著增加，但是却没有明显增加废水处理设施的数量。这说明二氧化硫排放量的下降的确同地方政府的投入有关，而化学需氧量并未下降也有道理，因为地方政府没有增加治理设施。
有关省长和省委书记的特征对环境污染物的影响并不明显，且结果也不一致，表明规划实施同各省情况的联系并不紧密，还需要进一步研究。
从结果来看，目标明确且责任到位的环境绩效考核显著降低了空气污染物的排放量，因为这是被纳入考核且可见度高的污染物。相对来说，可见度较低的水污染物虽然同样被纳入考核，却并未受到显著影响。与此同时，未被考核的烟尘污染根本不受影响。
这项研究表明，强力激励并没有达到普遍适用的结果，而是被地方政府区别性和选择性地执行。即将启动的“十三五”规划将“绿色发展”作为五大战略之一，但如何操作和落实以保证地方政府积极配合，则需要重视目标考核的激励作用。更为重要的是，加强公众的参与、监督和问责，提升目标的可见度，可能是使这些目标得到重视的关键所在。
参考文献
- Liang, J., & Langbein, L. (2015). Performance management, high-powered incentives, and environmental policies in China. International Public Management Journal, 18 (3), 346-385.
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