中国城市污染能否治理好，主要看这些因素
中国城市污染能否治理好，主要看这些因素
中国城市污染为何严重？何时才能雾霾散去，重现碧水蓝天？
清华大学的郑思齐教授和美国加州大学洛杉矶分校的 Matthew E. Kahn 从供给和需求这两个方面分析了中国城市污染的前因后果，并指出了决定污染治理成效的几个关键因素。
是什么造成了污染？
研究者首先从供给方面分析了中国城市污染增长的主要原因。
第一是人口增长和城市化。改革开放三十多年，有四分之一的农村人口进入城市，中国城市化水平从 1990 年的 26% 增长到 2010 年的 51%。城市化的结果是，一方面，人们生活的更密集，从而有助于减少能源消费；另一方面，人们的工资水平更高，从而提高能源消费。中国一个农村人口消费的能源平均只有一个城市人口的三分之一，因此城市化的总体后果是能源消费的大规模增长。当然，研究者也指出，大量农村人口进城并非意味着农村环境的改善，而是农村劳动力短缺引起的对化肥、农药的过度使用，从而进一步加重对土壤和水源的污染。
其次是工业活动。2010 年中国工业部门消耗了 89.1%的能源，居民生活则消耗了剩下 10.9% 的能源。许多工业活动导致了对铅、汞等有毒物质的大量排放，酸雨的频发，以及地表水质下降。例如，有研究表明，农副产品、纺织、制衣、纸浆、石油与原子能加工、化工，和有色金属冶炼等七个行业是中国跨边界河流污染的主要来源。一些水污染研究也进一步证明，工业污染源往往都选址于行政边界，从而让环境污染的社会成本由毗邻的下游行政单位承担。
再次是机动车和城市形态。中国城市的私家车数量从 2000 年的 625 万辆增长到 2011 年的 7327 万辆。私家车的剧增既导致了城市公路拥堵问题，也导致了尾气排放日趋增多。于是政府试图采取了各种手段予以调控。例如有研究表明，中国公路收费比燃油税更有助于减少交通拥堵问题，但燃油税更有助于减少汽油消费与排放。当然，中国的汽油价格中有 45% 为各种税，包括增值税，消费税，城市维护建设税和教育附加费等。因此，中国的汽油价格比美国高出许多。但研究者也指出，中国油价仍旧比日本、韩国、英国和法国要低。此外，驾驶的总体成本除了机动车价格、汽油、保险，还包括停车和旅行时间。与之相关联的就是城市的整体形态和相应的公共交通 （如地铁） 线路，它们会显著影响人们的出行选择。
最后是供电和冬季供暖所引进的化石能源消费。中国 2010 年的的电力消费是 2000 年的 3.11 倍，其中大部分仍旧是煤电。据研究者估算，中国 46% 的火电厂都是围绕中大型城市而建。烧煤的结果是向周围释放大量的多环芳烃等有害物质，严重影响人体健康。例如，在重庆开展的一项自然实验表明，关闭火电厂之前的新生儿在神经行为等方面的发育要显著差于关闭火电厂之后的新生儿。另外，中国北方供暖也主要是靠煤。因此，一到冬天烧煤的季节，北方城市空气中的 PM2.5 都会剧增。
当然，上述因素的具体作用会随着各自的规模、结构、技术，和地理密集度而变化。
问责不断增多
讨论完供给方因素，我们再来看看需求方面的反应。
研究者认为，收入和教育水平决定着居民对环境污染的反应。一方面，生活质量提升的直接后果是对鱼、肉、电力和木材需求的迅速增长。另一方面，不断增长的收入和教育水平也在持续推动人们对 “绿色城市” 的需求。例如，环境污染的影响已经体现在房价里面，环境质量越高的小区往往房价越高。反过来，房屋所有者为了保证自己的房产价值，也更愿意保护房屋附近的环境质量。
中国城市居民越发富足，受教育水平更高，他们规避环境风险的意愿更加强烈，对环保信息与政治问责的要求也越发高涨。这也进一步刺激市场化媒体对环境事件的报道，如北京美国大使馆的 PM2.5 事件和近年来的 PX 系列事件都是这一趋势的体现。
决定绿色城市的关键因素
接下来的问题是，在上述供需矛盾面前，如何改善城市污染问题呢？研究者指出，中国 “绿色城市” 的未来主要取决于中产阶层对生活质量的追求，政府与企业环保信息的透明度，技术的进步，地方官员的政治激励等等。当然，还有最重要的，是中央政府对提高居民生活质量的长期承诺。
美国过去三十年的经验表明，政府的治理手段、管制措施和环保投资在创建 “绿色城市” 的过程中发挥着关键作用，例如波士顿、芝加哥、纽约和匹兹堡，都是在政府整治后变得更加清洁宜居。在美国政府出台 《清洁空气法案》 和 《清洁水源法案》 后，城市空气质量和水质量都得到大幅提升。与此相对照的是，由于美国政府几乎没有采取措施来征收碳税，导致美国的温室气体排放持续上升。
中央政府近年来也采取诸多节能减排的措施。研究者将中央政府的环保动机概括为四个方面：第一，中央政府意在满足中产阶层的绿色需求。第二，电力短缺和能源消费的快速增长让国内能源安全进入了中央政府的日常议程。第三，中央政府相信全世界都会拥抱低碳能源，从而让中国有机会在这一市场领域成为技术和经济上的领头羊。第四，通过践行环保承诺，中央政府试图在国内和国际寻求合法性。
当然，中央政府与地方政府的目标也有可能相冲突。例如，当工业污染范围超过一个行政区域时，地方政府往往没有足够的激励去采取减排措施。因此，中央政府需要从两个方面为地方官员设置激励。首先是地方官员的晋升激励问题。可喜的是，近年来，中央政府对地方官员的绩效考核标准已经从 GDP 扩展到更多的环境指标。
其次是中央自上而下的转移支付。自 1994 年分税制改革以来，中央政府控制着半数以上的财政收入，地方政府却需要承担绝大部分公共基础设施建设的责任。许多地方政府都靠中央的转移支付来提供公共服务。因此，如果中央政府的转移支付指定了用途，就有助于适当矫正地方政府的特定行为，如公共交通，下水道建设和减排投资。另外，中央对财产税和地方政府债券的放开也有助于地方政府持续性地改善基础设施。
参考文献
- Zheng, S., & Kahn, M. E. (2013). Understanding China’s urban pollution dynamics. Journal of Economic Literature , 731-772.
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