城市建设要搞好，领导关系跑不了？

林韬 / 特约观察员

马亮 / 政见观察员

“跑部钱进”，这个错别字词组在媒体的频繁使用下，早已变得耳熟能详。地方政府往往会利用 “驻京办” 的关系网，在中央部委间来回走动，目的只有一个：要更多钱。

这种利用关系来获取更多资源的行为大家见怪不怪，不过，政治关系到底如何影响资源分配，哪些人会得到这些资源，这些资源又会用到何处，很多人却未必清楚。

芝加哥大学的 蒋俊彦 和上海财经大学的 张牧扬 在他们合作的工作论文中就试图回答这些问题。以中国地级市的数据来看，那些与省领导关系密切的市领导，能够为自己的城市赢得更多财政转移支付——用通俗的话讲，就是获得更多钱。

这些财政资源被市领导用来投资基础设施并且发展经济，为晋升加分的同时也巩固了省领导的权力基础。

“肉桶政治” VS “合纵连横”

在民主政体中，一些议员为了让法案通过，往往会附加一些条款以换取更多政客的支持，这些条款多数情况下以直接拨款的形式呈现，最终影响甚至扭曲了公共资源的分配。学者们把这种政治交易模式形象地称之为 “肉桶政治”（pork-barrel politics）。

在威权体制中，由于没有选票的激励，政府官员之间的互动又会以什么样的方式影响公共资源的分配呢？

答案是：合纵连横。

一方面，为了培育政治派系，上级官员倾向于满足 “自己人” 更多利益，让他们发展壮大，形成纵向的权力基础。

在中国，政治晋升犹如一场锦标赛，每一个运动员，哦不，官员，即便 “背景很硬”，如果没有像样的政绩，也很难获得晋升。运动员的比赛成绩离不开平时的训练以及各种补给，同样，对主政一方的官员来说，要是能获得更多的财政资源和政策支持，他在任期内的执政表现将会夺人眼球。

资源有限，竞争激烈，非正式的政治关联就发挥作用了。

对上级政府官员来说，这也是一项投资，选择那些年轻能干，有很好晋升前景的下属，无疑会产生很高的投资回报率，因而会出现明显的偏袒行为。

另一方面，官员还要与平级竞争对手进行连横。

为了维持相对和谐的关系，官员们有时甚至会讨好潜在的竞争对手，并在利益分配上给予适当补偿。如果竞争对手的相对优势过于明显，政府官员通常不会明目张胆地给 “自己人” 分配资源。

在很多人的想象中，威权体制下，所有人都要单方面服从某个领导人或一小部分精英的意志。现在看来，事实并非如此，政府官员为了稳固权力基础，需要平衡各方利益，从而获得其他同僚和自己下属的支持。在这一点上，威权政体和民主政体一样，都是一个关乎权力的 “派系游戏”（team game）。

钱怎么分？又如何花？

在这项研究中，研究者们利用他们自己开发的中国政治精英数据库（Chinese Political Elite Database），以及 2001 至到 2009 年间中国各省市财政转移支付的数据来进一步验证他们的观点。

在控制了一系列影响因素和其他解释以后，他们发现如果市领导和省委书记之间存在派系关系，那么他所在的城市会比那些没有派系关系的城市平均多获得 4-7% 的转移支付。如果换算成人民币的话，相当于一个城市多获得 1.51-2.36 亿元。

不过这样的政治关系也存在 “风险”。一旦官员因为调动、退休、落马等原因失去了这种政治联系，那么其所带来的 “额外收入” 也相应消失。这从反面证实了政治关联与财政分配的因果关系。

省级领导的 “钱袋” 如何处理受到很多政治因素的影响，有的人分到的钱多，有些人则显得 “捉襟见肘”。哪些因素会产生影响呢？

首先，时间点很重要。省领导往往会在全国党代会召开的前两年，给 “自己人” 更多转移支付，这样可以让他们在党代会召开的当年表现优秀，从而更有利于自己的晋升。

其次，还要看是否是 “种子选手”。省领导会重点关注那些存在继续晋升希望，或者主管较大规模城市经济的 “希望之星”，并给予他们更多的财政资源。

最后，“大领导” 和 “二领导” 之间权力关系也有影响。虽然省长的级别低于省委书记，但是如果省长相对年轻，而且担任正省级职位的资历较长，又或者是 “红二代”，那么就会缩小与省委书记在财政分配上的差距。

拿到钱后的市领导又是如何花钱呢？

派系关系所带来的额外收入显著提高了城市财政支出，其中基础设施建设开支的上升尤其明显。这种因为政治而扭曲的财政分配机制，对城市经济发展产生显著影响。如果以城市夜晚灯光亮度作为经济发展的衡量指标，那些有更多 “关系” 的城市的马路可能更加亮堂些。

“关系”带来不公平和无效率

在以往的研究中，政绩和关系都会影响官员晋升，但彼此不存在关系。但从这项新的研究来看，政绩与关系之间联系密切，分配机制在这中间起着 “桥梁” 连接的作用。

官员的晋升在一定程度上取决于 “比赛成绩”，不过与教练的关系好坏则会影响到他能不能获得更好的指导以及更合理的保障。通过政治关联获取的各类资源，会提高以经济增长为核心的官员政绩，从而让他在锦标赛中表现抢眼。

不过，虽然这些因派系关系而增加的财政资源通常用于基础设施建设和经济增长，间接改善了这些城市的公共福祉，但并不意味着这种资源分配是公平的，有时候甚至还会产生无效率。如果这些财政资源被投入到其他更加需要的城市，可能会产生更大的收益。所以，从另外一个角度来看，分配政治可能牺牲了效率和公平。

Jiang, J., & Zhang, M. (2015). Friends with benefits: patronage politics and distributive strategies in China. Available at SSRN: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2625883.

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