盛洪：政府要在市场面前保持中立
我们通常看到，在政府行政部门出台某个政策时，都会让人觉得这个政策很是必需。例如最近几大城市出台的抑制房价上升的政策就是如此。上海将二套房首付比升至 70% ，并重新强化了对非本地人口的限购。北京周边的廊坊市对所属各市县实行住房限购，非本地户籍居民家庭限购 1 套住房，且购房首付款比例不低于 30% 。北京的限购政策基本就没有放开。深圳也在重拳出击。这有什么不对呢？数据显示， 3 月份上海房产价格同比上涨 25% 。比较而言，北京上涨了 16% ；更严重的是深圳，上涨了 61% 。这些涨幅都超过了 2 月份，因而是环比上涨。
接下来的问题是，为什么会有如此大幅而迅猛的房价上涨？我们知道，在此之前，面对中国经济增速的下滑，中央政府有点坐不住了，推出了“供给侧结构性改革”，其中既有制度变革的意愿，更有想急于解决当下问题的政策含义。包括所谓“去产能，去库存”；其中一个重点是去房地产的库存。这自然涉及到具体政策。包括降首付比例，减契税，同时伴随着贷款利率的降低；大部分城市都取消了限购措施；甚至还想到了鼓励农民工购买住房的主意。这一措施很有效果， 2016 年 1~3 月，房地产销售面积已同比增长了 33% 。
面对迅猛上涨的房价，人们不免疑惑，房地产库存真是一个要卸掉的宏观包袱吗？据国家统计局，至 2015 年 12 月底，全国商品房待售面积 7.2 亿平方米 ，这大概相当于7 个月的销售量；库存似乎并不大。但据一些论者，如果加上在建施工面积，则高达 80.8 亿平方米 ，完全去掉库存则需要6.3 年。这似乎是一个值得考虑的问题。然而，如果房地产开发商都是市场中真正意义上的企业，库存多少是根据自己的成本收益而理性决定的，如果库存过多占用资金，显然是不值得的。据一些研究，如果考虑在建施工面积中已售出的期房面积， 2015 年末待售面积加未出售施工面积共约 56 亿平方米（邓海清和陈曦， 2016 ），约为当年现房销售和期房销售面积的三倍，考虑到房地产开发周期为 2~5 年，这是一个合理的数字。所以，除了个别不计成本的国有企业外，房地产库存问题似乎不是一个宏观决策层应该考虑的问题。
那么为什么中央政府要提“房地产去库存”呢？实际上，宏观决策层真正关心的，是中国经济增长速度的放慢。 2015 年中国 GDP 名义上增长了 6.9% ，实际上可能还要低得多。而房地产业举足轻重， 2015 年的销售额高达 8.7 万亿元，相当于当年 GDP 的 12.8% 。房地产销售额的些微变动，就会产生宏观效应。更何况房地产业有着很强的产业波及效果，它是钢材和建材的最大主顾，也会带来物业服务和装修服务等下游需求。而自 2010 年以来，房地产销售面积的增速显著下降，到 2014 年竟是 7% 的负增长。按上年的销售额，这影响了近 1% 的 GDP 增速。 2015 年虽然有所增长，但仍没达到 2013 年的水平。
资料来源：国家统计局网站
然而，造成房地产销售额增长减速的原因又是什么呢？再往前看，我们发现，这肇始于 2010 年。在那一年，中央政府出台了所谓“新国十条”，也被称为“住房限购令”，提出“坚决抑制不合理住房需求”，并规定“每户家庭只能新购一套商品房”，将购买第二套房的首付率提高到 50% 以上，停发第三套房的贷款。各大城市随即出台了限购措施，其主要内容是限制购房数量和限制外地人购房。同时，不少城市也采取了直接限价政策。
再往前追问，为什么要限购呢？是因为自 2007 年以后，出现了房价的迅猛上涨。以北京为例，自 2001 年至 2013 年，商品住宅价格平均每年上涨 20.4% ；自 2007 年至 2010 年，商品住宅价格上涨了 142% ，平均每年上涨 34.3% ；仅 2009 年一年，就上涨了 63% 。所以“新国十条”出台的原因是，“房价过高、上涨过快，加大了居民通过市场解决住房问题的难度，增加了金融风险，不利于经济社会协调发展。”
资料来源：捷安信，“北京历年房价”， 2014
问题是，为什么会有如此明显的房价上涨呢？这个房价高涨又从何而来呢？应该说，有三个原因。一个原因是城市化过程加速。在计划经济时期，我国的城镇化率偏低；到 1978 年，城镇化率不到 18% ，还不及 1960 年。到二十世纪 90 年代下半期，中国经济奇迹带来的产业发展和财富增长，便使城镇化率超常增长，平均每年的城镇化率提高约 1.2 个百分点。在这一进程中，原有的住宅供给模式已不能适应，于是开始了住宅商品化改革。这一改革显然有其正面意义。即利用市场机制来配置住房资源，也必然会将住宅及相关的土地稀缺性通过价格反映出来。因而 2000 年以后商品住宅价格的上涨，至少部分地反映了城市化进程。
第二个原因，是中央政府加大打击压制“小产权房”的力度。自 1998 年修改了《土地管理法》后，中央政府为了垄断土地供给，开始打压“小产权房”。 2006 年 ~2008 年，中央政府及其部委连续颁发了七个压制“小产权房”的政策文件。据 2007 年资源部的调查，当年上半年小产权房的面积约有 66 亿平方米，如果按平均每人 30 平方米计算，这一面积可以住下 2.2 亿人。而对比当年 7.7 亿平方米的商品房销售面积，如此大面积的小产权房显然会有力抑制房价上涨，而打压小产权房则会显著减少住宅商品的供给量，很自然会导致价格迅猛上升。
第三个原因，是盖了太多的经济适用房。那么为什么要盖经济适用房呢？据说是面对房价高涨，为中低收入阶层解决住房问题，但很大一部分原因却不在此。就在我国进行住宅商品化改革的第二年，“中共中央办公厅国务院办公厅关于转发建设部等单位关于《在京中央国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》的通知”（厅字 [1999]10 号）中规定：“在一定时期内，国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售。”首开为公务员建造经济适用房先例。从此以后，各级政府纷纷仿效。
在本文中，我们暂且按下政策制定的利益动机不表。无论如何， 2000 年以后的房价加快上涨恰恰对应于经济适用房从 1999 年的起步； 2007 年以后的房价高涨又对应于 2006 年至 2008 年经济适用房对商品住宅用地的挤占。因为房价高涨，所以要盖经济适用房；因为盖了经济适用房，所以房价高涨。如此循环。据任志强， 2005 至 2009 年，仅北京经济适用住房用地占总供地计划指标的 66% （ 2012 ）。商品住宅用地被挤占，供给会显著减少，自然会导致价格高涨。就上述北京的例子而言，如果土地供给减少了 66% ，北京的商品房价上涨 60% 以上就不难理解了。
我们暂时不再往前追了。上述讨论至少让我们得出一个印象，当下的政府政策所要解决的问题，是上一个政府政策带来的。而上一个政策又是针对更前一个政府政策的后果。追根寻源，最初的政策既包含了对市场的反应缺乏中立的态度，也包含了行政部门自身利益的考虑。到后来，就形成了恶性循环。因为有了政府干预，政府干预的恶果就成为政府进一步干预的理由。只是一般老百姓不太会记忆较长期的事件，往往会忘了现在的问题是怎么来的，也多认为政府该如此干预。
我们暂且把行政部门的利益动机放在以后讨论，先讨论行政部门对待市场的中立性问题。所谓中立性，就是政府不要用政策、管制、直接市场操作，甚至只是宣称，表现出政府希望市场朝某个方向发展。这种倾向性立场，往往会加大市场的波动；即使看来是为了对市场进行反向调节，也会因政府干预的力度过大而走过头。实际上，我们今天碰到的经济问题，并不是经济增长快或慢的问题，而是经济振幅过大的问题。而这，正是政府干预造成的。有人会问，难道市场就不会振幅过大吗？难道不是先有市场波动，才有政府干预的吗？我们首先要弄清，政府与市场的区别是什么。
市场是一个众多的人分散交易的地方，由于交易信息的互相参照和影响，分散交易的信息最后收敛为均衡价格。市场的有效性也依赖于这一特点。众多的人分散地交易一般会有不同的目的和判断，他们一般不会在同一时间朝一个方向买进或卖出。他们分散的决策会互相抵消，使得市场的波动并不很大。当然，在分散的市场交易的自然状态下，主动买进和主动卖出的交易不会正好相抵，有时可能主动买进的交易会更多，这就需要他们将价格提高到现有价格之上，这就使市场价格向上波动；有时则相反。这就形成了市场的正常波动。由于市场在一定范围内具有的负反馈机制，当价格高涨时供给就会增加，而需求就会减少，从而改变了供求关系，又抑制了价格朝同一方向继续前进，所以价格变动不会太大。
当然，在个别时候，在极小的概率下，人们的分散决策偶然会合成一个方向的主动交易，如大规模的抛售，造成市场的较大的波动。但这只是极为少见的特例，需要政府特殊对待。如美国政府对待 1929 年的大危机，或 1987 年的黑色星期一，就采取了直接干预的对策。 1987 年美联储果断向商业银行注入信用，如格林斯潘所说，将钱堆到了商业银行门口。因为实质经济可能会因为债权债务链条的断裂，导致信用收缩和货币供给的突然减少而受损。这种政策干预是特定情况下的应急措施。然而即使是这几个重要节点，也并非都是市场导致的。我们知道， 2008 年的次贷危机实际上是美国政府为了刺激消费，长年鼓励消费信贷，且直接创立房地美和房利美，误导消费者造成的。
反过来看政府干预的性质。政府是市场中一个超级参与者。由于它的规模巨大，由于它的措施带有强制性，它的政策、管制或直接市场操作会将市场的涨落强有力地推向一个方向，没有任何一种力量能抵消它的影响。实际上，中国经历了几十年的计划经济，又经历了几十年的市场经济，如果我们不记得在什么时期经济波动得更大，统计数据会告诉我们。下图就是从 1950 年代到 2014 年的经济增长速度。直观地，我们就知道，在政府直接配置资源的强力干预下，经济波动更为剧烈，同时经济增长却更为缓慢。政府干预越强，经济振荡越大。如从 1958 年到 1971 年的振荡最大；在改革开放的初期，市场制度还没有建立起来，其振荡幅度次之。而九十年代以后，则就小多了。
再如应对 2008 年的全球经济危机，中国政府在 2009 年推出了所谓“四万亿”的经济刺激措施，实际上直接投入了 1 万多亿，其它是靠所谓“投资乘数”的作用。政府的另一个实际措施，就是鼓励地方政府投资，加速对地方政府项目的批准，推动国有银行加快向地方政府和国有企业贷款。实际上，由于 2009 年我国实际上出现了高额的经常项目顺差，使得商业银行货币供给充足，当年的贷款额增量高达近 9 万亿元，增幅约为 20% 。
这固然防止了中国经济随着美欧等国的萧条下滑，但也立刻带来了通货膨胀。 2010 年，居民消费物价同比指数逐月上升，到 11 月已达 5.1% ，次年 7 月则高达 6.5% ，生产资料价格指数更是高达 7.5% 。在另一方面，用行政命令推动地方政府及国有企业投资，会显著降低投资的效率，许多项目在投资时就注定了将来亏损的命运。而亏损的货币后果就是紧缩。于是中央政府的强力干预马上带来了要朝相反方向干预的需要。
而在最近这些年，政府干预的手段不仅是诱导性的政策手段，如货币政策采取的调整利率手段，或财政政策的降低税率的手段，而经常采取直接限制购买或限制价格的手段，干预的后果会产生更为刚性，且更为急速的变动，以及带来更大的振幅。这就是近些年来，房地产市场，乃至宏观经济来回折腾、价格刚性变动的政策手段原因。这对经济有什么好处吗？基本上没有，反而有很强的负面影响。
经济学一般认为，一个正常的市场中不可能完全避免波动，甚至有一定的波动是件好事，有助于经济结构的调整。但波动太大却不是好事。林德特和金德尔伯格在其《国际经济学》的附录六中曾讨论过稳定价格会给世界带来一个福利增量。反过来说，过大的经济波动会带来损害。一个最简单的例子是农业波动。如果在丰年和歉年的波动幅度只在 15% 左右，人们会在歉年勒一下裤带；但如果振幅高达 50% ，则在荒年就有可能有人饿死。这在中国，就有非常惨痛的教训。
当经济受政府的政策、管制和直接干预的影响时，过大的波动也是一个不真实的市场信号。因为它并不反映真实的供需对比。政府鼓励甚至推动的投资也许没有有效需求，政府限制购买则使价格无法反映真实的购买需求。而政策带来的在短期内的频繁振荡，显然让投资者没有稳定预期；也许投资时的计算是盈利的，投资完成后就变得亏损了；这使得投资者不敢投资。市场信号扭曲，资源配置就不会有效率。甚至政府管制本身就会带来损害。如价格管制直接就是对市场价格的偏离，无论是偏高还是偏低，都会导致供给量和需求量不能一致，从而产生一个社会福利损失。
管制表面上给某一类人，如价格管制给低收入阶层带来好处，其实并非如此。张五常指出，如果价格管制所带来的“租值”（即管制低价与市场价格之差）不是指定给某个（些）具体的人的话，人们会为了获得这一租值而竞争（如排队），竞争中耗费的资源可以多至与租值相等。也就是说，租值消散了。更何况，在我国行政部门的官员不能受到有效约束的情况下，这种因政府管制而带来的租值，更有可能被一些官员利用手中的公权力排他地获得。结果与倾向低收入阶层的政策目标背道而驰。
我们看到，政府行政部门频繁地进行政策变换和调整，其结果并没给这个社会带来福利增量，反而带来损害和效率损失。那么，它们存在的意义何在？怎样才是一个有正面价值的政府？这首先是一个政府职能的定位问题，其次是政府的行为准则问题。我们说，中央政府对宏观经济负有责任，应对应于一个很狭窄的领域，即在经济真正面临不干预就会崩溃的情况下；在绝大多数情况下，宏观经济仍是市场和企业的事情。这种定位归结为原则，就是政府要在市场面前保持中立。
保持中立，就是要有在市场波动面前不表态、不动干预之心的定力。即使不得不介入市场，也要尽量避免采取强制性直接介入的方式，如限制价格，限制数量，或限制企业进入；而要采取诱导式的政策手段，通过影响市场参数影响经济当事人的行动。还要谨慎把握调整政策参数的度。这第一要有对市场机理的深刻理解，对市场的有效性要有充分信任。而做到这一点并不容易。这不仅因为我们的政府官员头脑中还有计划经济文化传统的残余，而且也会因为市场看来是众多民众并非深思熟虑的行为的结果，而政策则像是理性思考的产物。
其实这还是哈耶克批判过的唯理主义在作怪。哈耶克指出，“价格体系的最重要的特点是，它可以节约使其运转的知识。就是说，参与这个体系的个人只需要掌握很少信息便能采取正确行动。”（ 1989 ，第 82 页）而市场这种自发的秩序所包含的丰富信息和巧妙机制，并不能为理性有限的人完全理解；而他们一旦认为自己参透了市场，且理性地设计了一个替代市场的制度时，那一定是一个远逊于市场的制度，就会带来灾难。这已为事实所证明。
因而，第二，相信市场，不仅要相信市场在一般资源配置上的优越性，还要相信其在经济波动方面的自我调节能力。即如前所述，市场在一般情况下是具有负反馈机制的，即对某一种市场波动的倾向有反向调节作用。而对于较大和较长期的市场取向，也要观察是否有其合理性。如改革开放以来的经济高速成长，或二十世纪 90 年代以来的较快的城市化进程，或是因为制度变革带来的效率释放，或是因为经济发展和产业增长带来了人口聚集。即使是在短期内出现的经济异动，也要思考是否非市场因素，如政府政策的因素导致。孔子说，“天何言哉？四时行焉，……”这就是说，天没有说话，但我们坚信，冬天后面是春天；我们也应该同样坚信，市场波动会有一个负反馈机制在起作用。
第三，要有自知之明。就是要明确认识政府官员作为人类一员的有限性。这不仅要对计划经济的教训有深刻认识，而且要反省当下的政府政策是否会带来市场的快速刚性的、且过头的变动，而政策制定的原因是否是针对上一个政策导致的市场过头的变动。放长眼光，可以看一看近五年或近十年政府宏观政策或房地产政策的实施结果，是否是“因为干预，所以干预”，是否是用一个政策纠正另一个政策。更何况，如老子所说，“其政察察，其民缺缺。”看似精明理性的政策，反而会导致民众对政府政策的依赖及投机心理。
做到这三点并不容易。因为人都是凡人。凡人的一个特点就是“自爱”。亚当 . 斯密说，自爱导致“对自己能力的过分自负”和“对自己好运的荒谬假设”；这一弱点也带来了对两种状态的区别的高估：“野心，使人们高估私人职位与公众职位之间的区别；虚荣，使人们高估寂寂无名和德高望重之间的区别。”（转引自科斯， 2010 ，第 132 页）只是对于一般人，过分自负和过于乐观会在不长的时间内遭受惩罚；而对于制定政策的政府官员，如果他们总是声称自己的政策是解救当下市场异动的灵丹妙药，而将市场异动归咎于民众的非理性反应，他们不仅不会受到惩罚，而且会在让民众和社会受到惩罚的同时，保持和扩张自己的“自爱”弱点。而这，正是夸张的“野心”和“虚荣”所必需。
更不用说，除了“自爱”的弱点外，人是趋利避害的经济人。政府官员也是如此。前述有关为公务员盖经济适用房的决定就是一例。然而这一个更长的话题，需要另一篇文章来详细讨论。总而言之，自爱和自利不是一个经过劝说或自我克制就能解决的问题。这是人的“原罪”。所以事实上，解决这一问题的根本途径，就是建立一个对政府的他律制度，一个可以对政府问责的宪政机制。比如，我们要对前后打架和同时矛盾的政策举行听证会，要对宏观经济政策或房地产政策进行批评，同时限制政府行政部门直接干预市场和企业的行为。
所以，避免政府过度干预的高明制度，就是将市场边界的不容侵犯作为宪政原则。在我国，《宪法》中已经写明“社会主义市场经济”。只是在现实中，宪法不可实施。而在大多数国家，我们似乎没有看到太多有关市场边界的争议，这说明在大多数情况下，政府行政部门还是能够遵守这一宪法原则的。也就是说，这是文化使然。在 1987 年黑色星期一的当口，撒切尔夫人的反应是，“你们不必担心，市场是健全的。”（贝克纳， 1999 ，第 69 页）而在股票市值跌了 25% 以后，里根总统是“最不紧张的人”，他说，“市场已经跌得太过火了，但是它会恢复的。”（贝克纳， 1999 ，第 70 页）在他的中立态度下，格林斯潘也做出了恰当的救市举措。
但也有个别情况。如最近苹果公司与美国司法部之间的诉讼，是有关市场边界和市场的基础——产权制度的。不管这一争端结果如何，它都会作为一个宪政事件，告诉我们关于市场边界的划定。而在中国，我们在 4 月底已经收到有关深圳和上海房价下跌的消息。这显然是政府刚性介入、强力限购的结果。去年 12 月底中央经济工作会议的“房地产去库存”还余音绕梁。我们还能说什么？科斯说，“政府职能的继续扩张不可避免地导致我们到达这样一个境地：多数政府活动都是弊大于利。我猜测，我们已经达到了这个阶段。”（ 2010 ，第 75 页）他显然说的是美国。而中国，我猜测，我们还没有离开这个阶段。但我相信，中国终将离开这个阶段。不仅因为“依宪治国”有着高度的社会共识，还因为中国在两千多年前就有了如此有定力的话：“道常无为而无不为。若侯王能自守，万物将自化。”
参考文献：
贝克纳，《格林斯潘：谁在主宰世界金融》，江苏人民出版社， 1999 。
邓海清，陈曦，“房地产库存真的那么高吗？——“周期归来”与投资软着陆”，和讯网， 2016-04-14 ，
http://house.hexun.com/2016-04-14/183314946.html 。
哈耶克，《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社， 1989 。
捷安信，“北京历年房价”，百度文库 \ 专业资料 \ 经管营销 \ 经济 / 市场， 2014 。 http://wenku.baidu.com/link?url=qEl0lYvjOwGFQiRF3WPyJdUnBehJxvTfHPRzifoJtwuIz_2ar7INwuOqQMQLZiRV8SYQvdyjjUxgxa6CX76IOT_GC7EEVvH6FgrlzxTxtyq
科斯，《论经济学与经济学人》，格致出版社， 2010 。
任志强，“经济适用房造成了制度性的权力腐败”， 2012-05-01 ；
http://www.360doc.com/content/12/0501/02/699582_207810027.shtml
[ 盛洪 天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师 ]
2016-5-12
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