中国环保NGO为何能参与政策倡议？

特约作者：王爱华

不久前，中国出台了《境外非政府组织境内活动管理法》。一时之间，关于境外非政府组织在中国的生存和发展又成为人们热议的话题。当前，环境污染是中国的一大问题，环保议题自然备受关注，在众多的非政府组织（NGO）中，环保类非政府组织（eNGO）是其中最活跃的一员。

即便如此，囿于政治环境限制，在相当长一段时间内，环保类NGO只能低调地开展一些教育和物种保护类项目的活动。然而近几年，它们逐渐开始在诸如环境法律、政策制定等领域活跃，高调地扮演政策影响者的角色，发挥政策倡议功能。

中国环保NGO之所以能实现华丽转身，毫无疑问与中国的政策放宽是分不开的。不过也许有人会问，这种放宽体现在哪些方面？原因为何？还存在哪些禁锢？不同环保NGO的政策倡议能力有何不同？影响它们的政策倡议能力的因素有哪些？对这些问题，本文将试图提供答案。

香港理工大学的湛学勇和南加州大学的邓穗欣追踪了28家中国环保NGO在2003年到2010年间的发展和变化。从它们的发展资料和数据来看，中国政治环境的变化为他们发挥政策倡议功能提供了重要机遇。与此同时，资金供给越充裕、与党政系统的关系越密切，越有利于环保组织提升自己的政策倡议能力。

总之，中国环保NGO要想涉足政策倡议类活动，影响或参与政策制定过程，天时、地利与人和三者都不可或缺。

天时：转型期政治环境更加包容

近年来，随着改革开放的深入和市场经济体制的完善，社会发展和公众需求都日趋多元化，对政府政策不再像以往一样无条件支持；而行政改革和政府分权的推行，使不同层级的政府及各部门间的利益冲突日益凸显；此外，政府单靠自身资源，在政策推行、公共服务供给等方面日渐力不从心，不得不谋求其他力量的参与和支持。

上述变化使得政府更加宽容，愿意引入社会力量参与政策决策过程，以满足社会多元需求，协调不同层级政府之间的利益，并维持政治和社会稳定。这让环保NGO影响或参与政府决策、开展政策倡议活动逐渐成为可能。

就环保领域而言，政治环境的包容度也在逐渐提高。一方面，政府对媒体报道环保事件的态度更开放了；另一方面，政府把公众参与列为环境政策制定和实施程序的法定要求。

需要注意的是，包容也是有限的，政府依然会通过登记注册和网络审查来控制和监管环保组织的活动。不过总体来看，中国政治环境的改变为环保组织开展政策倡议活动提供了“天时”。对环保组织来说，政府不再是一味限制，而是提供了一定的活动资源和空间。

地利：近水楼台更易开展政策倡议

研究显示，相比于北京以外的环保NGO，坐标在北京的组织更易于开展政策倡议活动。由于身处政治中心，北京的环保NGO在吸引公众关注和游说政府方面，具有得天独厚的优势。同时，在京环保NGO负责人有更多机会与政府官员建立密切的人际关系。

在特定情况下，中央政府也希望通过环保组织，向地方政府传达政策信息，并监督其政策执行，让地方政府的行动与中央政府的政策保持一致。

研究发现，目前近半数的北京环保NGO参与了政策倡议活动。相比之下，绝大多数地方环保NGO的活动开展依然集中在教育、物种保护等无涉政治的传统领域中。由此可见，地缘因素对于环保NGO开展政策倡议活动来说至关重要。

人和：整合人际关系很重要

研究发现，在政策倡议活动中越活跃的环保NGO，与党政系统的联系越密切。而与党政系统联系密切的环保组织，其负责人基本都是社会精英，如大学教授、资深媒体人等。

这些社会精英具有政治资源，可以更接近政策决策过程，且能与政府机构和企业等保持沟通渠道畅通。环保NGO的领导若能整合政治和市场资源，且其本身又是调动社会资源的力量，那么开展政策倡议活动自然不难。

但是，与党政系统加深联系也会反过来制约环保NGO进行政策倡议。环保NGO与政府搞好关系，一方面有利于自己的声音被听到并采纳，但另一方面也要顾及“朋友”利益，不能触及敏感话题。

资金：经费来源更加多元

“有钱不是万能的，但没有是万万不能的。”这句话用在环保NGO开展政策倡议活动方面再合适不过。由于政府对NGO募资的政策限制及社会捐赠的匮乏，资金短缺始终是限制中国NGO发展的重要因素。

多年以来，国际组织的资助一直是众多国内NGO生存和发展的重要条件。但国际资助方通常不希望受助NGO开展涉及政治的活动，以免招来不必要的麻烦。不过研究发现，凡是活跃于政策倡议活动的环保NGO，都不差钱儿！

一方面，国内政治包容性的增强，使国际资助方不再那么谨慎敏感；另一方面，除了社会捐赠、组织成员会费之外，NGO的资金来源也呈多样化，政府购买服务支付的费用成为环保NGO经费的重要来源之一。

研究表明，在中国政府对环保NGO政治包容度提高的前提下，地理优势、关系资源和资金保障，是环保NGO开展政策倡议活动的必要条件。但是，环保NGO如何利用这些要素达成政策倡议的内在机制尚不明晰，值得进一步研究。

研究指出，越来越多的环保NGO参与到政策倡议类行动中，将在一定程度上促进中国政治的民主化进程，提高政府官员在环保方面的责任感。但是，环保NGO的政策倡议行动在多大程度上影响着政府决策，通过何种机制增强政府官员的责任感，仍有待进一步研究。

Zhan, X., & Tang, S. Y. (2013). Political opportunities, resources constraints and policy’s advocacy of environmental NGOs in China. Public Administration, 91 (2), 381-399.

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