推新政，中国讲究“三段论”

政见特约作者杨媛

1990年代末，中国政府绩效管理改革中出现了两种模式：以“目标责任制”为主的青岛模式、以公民满意度测评为主的杭州模式。2005年之后，这两种模式“殊途同归”，出现了一种混合型的政府绩效管理模式，在全国范围内效仿推广开来。

这种绩效管理模式的沿革被两位来自中国人民大学的学者概括为“三段论”。他们把中国的政治体制定义为威权政体，其核心是财政分权和政治集权。前者使地方政府管理公共事务、实施政策创新都拥有较大的自主性和能动性；后者则搭建了上下级政府的沟通机制，让关系政治晋升的下级政府对上级政府“惟命是从”。

由于上级政府可通过正式及非正式的多种手段影响下级政府官员晋升，下级政府关于就要及时响应上级指令，还要充分发挥能动性，以便在同级政府竞争中脱颖而出。

当上级政府提出创新型政策后，就出现了学者所谓的“三段论”。

第一阶段，上级政府提出政策目标，由下级政府选择政策工具自主创新。创新成功可以出现升迁机会，为了在考核中脱颖而出，地方政府“百花齐放、百家争鸣”。这一阶段被学者称之为“同心不同路”。

第二阶段，根据此前各地的创新表现，上级政府得以进一步发展政策目标和内容，并把这些新意图下达，地方政府会适时调整。这一阶段就是学者所说的“摸着石头过河”。

如果上级政策偏好逐渐清晰，下级可以预计相关政令迟早下达，未积极参与者会自发模仿，使先前的创新手段同质化扩散。如果中央政府此时选定某一地方试点，试点单位在上级强力推行的过程中仍然会有一定的自主性，保留政策创新的不同选项。

第三阶段，通过总结试点经验，上级政府形成完整的政策体系，包括明确目标、清晰内容及相关政策工具，并“由点到面”强制推广，也就是“全国一盘棋”。

研究者认为，威权体制下的政策创新在上述三个阶段既有地方政府间的水平扩散，也有上下级政府间的垂直扩散，其中垂直扩散会影响水平扩散。上级政府作为“第三方”，不只通过强制力推动政策扩散。在不同阶段，政策扩散的具体内容存在差异，上级政府施加的强制力也不同，并使政策扩散效果发生变化。

这个“三段论”能够解释杭州和青岛两个城市政府绩效管理创新和扩散过程，也可适用于其他政策领域。

不过，还存在一种特殊情况。即上下级政府间政策目标不一致。这时，随着中央与地方关系趋于复杂，上下级政府之间会出现目标冲突，“三段论”很难顺利进展。

Liu, W., & Li, W. (2016). Divergence and convergence in the diffusion of performance management in China. Public Performance & Management Review, 39 (3), 630-654.

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